Постанова від 09.02.2023 по справі 826/15661/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 826/15661/18

адміністративне провадження № К/9901/42870/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом Концерну "Союз Енерго" до Антимонопольного комітету України в особі постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, треті особи: Комунальне підприємство "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради, ТОВ "Торговий дім "Арматурний завод Адмірал", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року (у складі судді Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року (у складі: головуючого судді Епель О.В., суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.) у справі №826/15661/18,

ВСТАНОВИВ:

І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Концерн «Союз Енерго» (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України в особі Постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (далі - відповідач), треті особи: Комунальне підприємство «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Арматурний завод Адмірал», про визнання протиправним та скасування рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 23.07.2018 № 7378-рпк-пз про відмову в задоволенні скарги від 03.07.2018 № UA-2018-05-24-002585-а.с.3.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 жовтня 2018 року провадження у справі було відкрито.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року, провадження у справі було закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Судом першої інстанції було роз'яснено, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції місцевого господарського суду в порядку, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України.

4. Суди попередніх інстанцій звертали увагу, що на час звернення до суду з даним позовом між Замовником та переможцем закупівлі №UA-2018-05-24-002585-а вже було укладено договір за результатами проведеної закупівлі.

5. Посилаючись на правові висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 07.05.2020 у справі № 826/10147/18 та від 14.05.2020 у справі № 640/10608/19, суди попередніх інстанцій зазначали, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів; проте, після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

6. Суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що предметом спору у цій справі є незгода позивача із рішенням Антимонопольного комітету України, яким скаргу позивача на рішення тендерного комітету Комунального підприємства "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради залишено без задоволення; тобто, позивач фактично вважає протиправним рішення Комунального підприємства "Дніпроводоканал" Дніпровської міської ради про відхилення тендерної пропозиції Концерну "СоюзЕнерго" у закупівлі №UA-2018-05-24-002585-а; таким чином, з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, які встановлені матеріалами справи, а також враховуючи суб'єктний склад учасників справи, даний позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно - правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства.

7. Відхиляючи доводи скаржника, що при розгляді цієї справи не підлягає застосуванню правова позиція, викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14.05.2019 у справі № 918/843/17, суд апеляційної інстанції констатував, що предметом судового розгляду у вказаній справі дійсно є інші правовідносини та обставини виникнення спірних правовідносин, однак вказував, що концептуальна позиція застосування відповідних норм процесуального законодавства та розмежування судової юрисдикції є такою, що підлягає застосуванню й для вирішення цієї справи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

8. Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями у цій справі, Антимонопольний комітет України звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021 у справі №826/15661/18, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

9. Посилаючись на положення пункту 2 частини 2 статті 353 КАС України, скаржник зазначає, що дана справа помилково судом першої інстанції була розглянута в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін та проведення судового засідання; відповідачем подавалось відповідне клопотання (про розгляд справи за правилами загального позовного провадження), однак судом не було взято до уваги доводи з цього питання.

10. Окрім того, обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач вказує, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано правові висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №918/843/17 (постанова від 14 травня 2019 року), яка не є аналогічною та не стосується даних правовідносин, що в свою чергу призвело до ухвалення судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі.

11. Касатор також зазначає, що суди попередніх інстанцій, посилаючись на постанови Верховного Суду від 07.05.2020 у справі № 826/10147/18 та від 14.05.2020 у справі № 640/10608/19, висновки яких ґрунтуються на позиції Великої Палати Верховного Суду у справі №918/843/17, дійшли помилкових висновків, що даний позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин.

12. Окрім іншого, скаржник наголошує на необхідності врахування правової позиції Верховного Суду, висловленої, зокрема, у постанові від 26.04.2021 у справі № 640/14645/19 (у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду) щодо належності спорів з оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України, які прийняті за наслідками розгляду скарг учасників торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, - у порядку адміністративного судочинства, незалежно від того, чи укладено між замовником та учасником договір за наслідками цієї процедури.

13. Таким чином, на переконання скаржника, даний спір не підлягає вирішенню в господарських судах України.

14. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходило, однак в силу частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

15. Касаційна скарга Антимонопольного комітету України до Верховного Суду надійшла 25 листопада 2021 року.

16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.11.2021 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

17. Ухвалою Верховного Суду 09 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Антимонопольного комітету України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року у справі №826/15661/18.

18. Ухвалою Верховного Суду від 08.02.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом судового розгляду в цій справі є рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 23.07.2018 № 7378-рпк-пз про відмову в задоволенні скарги від 03.07.2018 № UA-2018-05-24-002585-а.с.3.

20. Переможцем закупівлі визначено Товариство з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «Арматурний завод Адмірал».

21. Аукціон завершений 18.06.2018 о 15:48 год.

22. Повідомлення про намір укласти договір з Товариством з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «Арматурний завод Адмірал» оприлюднене на офіційному порталі оприлюднення інформації про публічні закупівлі України «ProZorro» 26.06.2018 о 14:42 год.

23. За результатами проведеної публічної закупівлі 30.07.2018 Замовником публічної закупівлі (Комунальним підприємством «Дніпроводоканал» Дніпровської міської ради) укладено договір поставки № 217т з ТОВ «Торговий Дім «Арматурний завод Адмірал».

24. На час звернення до суду з даним позовом між Замовником та переможцем закупівлі № UA-2018-05-24-002585-а вже було укладено договір за результатами проведеної закупівлі.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

26. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

27. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

28. Пунктами 1-3 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;

29. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

30. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

31. В той же час приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

32. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

33. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 03.07.2018 у справі №826/27224/15).

34. Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/21336/19.

35. За змістом частини першої статті 27 КАС України адміністративні справи, зокрема, з приводу оскарження рішень АМК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, адміністративні справи за позовом АМК України у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

36. Натомість, пунктом 7 частини першої статті 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов'язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.

37. Статтею 1 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що публічна закупівля - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом; предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

38. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначав, що на час звернення до суду з даним позовом між Замовником та переможцем закупівлі №UA-2018-05-24-002585-а вже було укладено договір за результатами проведеної закупівлі, а тому даний позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно - правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства.

39. Суди попередніх інстанцій посилались на правові висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 07.05.2020 у справі № 826/10147/18 та від 14.05.2020 у справі № 640/10608/19, у яких суд касаційної інстанції, із посиланням на правову позицію, висловлену Великою Палатою Верховного Суду у справі №918/843/17 (постанова від 14 травня 2019 року), зазначав, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте, після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.

40. Колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у справі № 640/14645/19 (постанова від 26 квітня 2021 року) зауважував, що спори між суб'єктами господарювання та АМК України як суб'єктом владних повноважень, які виникають внаслідок винесення останнім владного управлінського рішення за наслідком розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, спрямовані саме на захист публічно-правових відносин. Такі спори безпосередньо не стосуються відносин, які пов'язані з обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом економічної конкуренції, тощо, що унеможливлює їх розгляд у порядку господарського судочинства.

41. При цьому, факт укладення договору між замовником та переможцем торгів за наслідком процедури публічних закупівель не впливає на повноваження органів АМК України щодо розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Відтак, після укладення господарського договору між замовником і учасником за результатами проведеної процедури закупівлі, спір щодо оскарження рішення органів АМК України, яке прийняте за наслідками розгляду скарги учасника торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

42. Таким чином, Верховний Суд у справі № 640/14645/19 дійшов висновків щодо нерелевантності правових висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 та необхідності відступлення від правового висновку, сформованого в у постановах Верховного Суду від 07 травня 2020 року у справі № 826/10147/18 та від 14 травня 2020 року у справі № 640/10608/19, оскільки вони ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм процесуального права.

43. Резюмуючи висловлені висновки у справі № 640/14645/19, судова палата зазначила, що спори щодо оскарження рішень органів АМК України, які прийняті за наслідками розгляду скарг учасників торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства незалежно від того, чи укладено між замовником та учасником договір за наслідками цієї процедури.

44. Враховуючи наведене, з огляду на предмет та підстави позову у цій справі, вона підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків, визначивши господарсько-правову природу спірних правовідносин.

45. Також, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що на дату прийняття судом апеляційної інстанції оскаржуваної постанови від 26 жовтня 2021 року, постанова Верховного Суду від 26.04.2021 у справі №640/14645/19, в якій Суд відступив від правового висновку, сформованого у постановах Верховного Суду від 07.05.2020 у справі №826/10147/18 та від 14.05.2020 у справі №640/10608/19, вже була прийнята.

46. Таким чином, суд апеляційної інстанцій, залишаючи без змін оскаржувану ухвалу суду першої інстанції, всупереч вимогам статей 242, 246, 322 КАС України, не врахував наявність наведеного судового рішення суду касаційної інстанції та не приділив вказаному відповідної уваги, позаяк скаржник, звертаючись до суду апеляційної інстанції, наголошував у апеляційній скарзі на необхідності врахування правової позиції Верховного Суду, висловленої, зокрема, у постанові від 26.04.2021 у справі № 640/14645/19.

47. Доводи відповідача про те, що справа помилково була розглянута у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін та проведення судового засідання, незважаючи на клопотання відповідача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, колегія суддів відхиляє, оскільки судами попередніх інстанцій не було ухвалено рішення по суті спору.

48. Відповідно до частин 1 - 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

49. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина 5 статі 242 КАС України).

50. Відповідно до частини 1 статті 353 Кодексу адміністративною судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

51 Враховуючи викладене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи та вимоги касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права і постановлено ухвалу, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. А відтак, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

52. 15 грудня 2022 року набрав чинності Закон України від 13 грудня 2022 року №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

53. Водночас у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, а тому ця справа направляється до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

54. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України задовольнити.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року у справі №826/15661/18 скасувати.

3. Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції - Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду