08 вересня 2021 рокуЛьвівСправа № 260/1613/21 пров. № А/857/13350/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
Головуючого судді Сеника Р.П.,
суддів Судової-Хомюк Н.М., Хобор Р.Б.,
розглянувши у порядку письмового провадження в залі суду в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року у справі № 260/1613/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії,-
суддя в 1-й інстанції -Рейті С.І.,
час ухвалення рішення - 10.06.2021 року,
місце ухвалення рішення - м. Ужгород,
дата складання повного тексту рішення - 14.06.2021 року,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області (далі - відповідач, Драгівська сільська рада), яким просить: визнати протиправною відмову Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області викладену в листі від 08.04.2021 року № 168-02-36 щодо здійснення нарахування та виплати ОСОБА_1 вихідної допомоги у розмірі шести середніх заробітних плат у зв'язку з припиненням виконання повноважень сільського голови Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області; стягнути з Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області на користь позивача вихідну допомогу у розмірі шести середніх заробітних плат у зв'язку з припиненням виконання повноважень сільського голови Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області в сумі 100963,80 грн.
Позовні вимоги мотивовані тим, що він в жовтні 2015 року був обраний на посаду сільського голови Драгівської сільської ради Хустського району 7-го скликання та з 05.11.2015 р. виконував повноваження сільського голови. В подальшому, 24 листопада 2020 року, на підставі підпунктів 4 пункту 2 розділу II “Прикінцеві положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад” припинено його повноваження як сільського голови Драгівської сільської ради. Звертає увагу, що до звільнення він був посадовою особою місцевого самоврядування в розумінні статтею 2, 3 Закону № 2493-ІІІ, повноваження якого припинені у зв'язку з набуттям повноважень сільською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою. Питання виплати вихідної допомоги посадовим особам органів місцевого самоврядування не визначено ні Законом № 280, ні Законом № 157, ні Законом 2493. Отже, до правовідносин, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування, можуть застосовуватися загальні положення трудового законодавства у частині, що не суперечить спеціальним нормам та/або в тій частині, де ці правовідносини спеціальним законодавством не врегульовано. Пунктом 5 частини 1 статті 41 Кодексу законів про працю України, обумовлено, що крім підстав, передбачених статтею 40 цього Кодексу, трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадках припинення повноважень посадових осіб. За статтею 44 Кодексу законів про працю України працівникові виплачується вихідна допомога у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток. Отже, позивач вважає, що припинення повноважень посадової особи місцевого самоврядування є підставою для виплати такій особі вихідної допомоги відповідно до статті 44 Кодексу законів про працю України, відтак з урахування відсутності у відповідача правових підстав щодо невиплати йому вихідної допомоги, бездіяльність відповідача щодо її невиплати є протиправною.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року у справі № 260/1613/21 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції оскаржив позивач, подавши на нього апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального так і процесуального права.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що припинення повноважень посадової особи місцевого самоврядування є підставою для виплати такій особі вихідної допомоги відповідно до ст. 44 КЗпП України, відтак з урахуванням відсутності у відповідача правових підстав щодо невиплати позивачу вихідної допомоги, бездіяльність відповідача щодо її невиплати є протиправною.
Просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року у справі № 260/1613/21 та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Заслухавши доповідь судді - доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, колегія суддів приходить до переконання, що вона не підлягає до задоволення з наступних підстав.
Відповідно до ч.1 ст.309 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у справі, суд першої інстанції виходив з того, що саме ст. 33 Закону 93 є нормою спеціального законодавства та містить низку положень щодо охорони трудових та інших прав депутата (голови) місцевої ради. Тому доводи позивача про те, що до правовідносин, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування можуть застосовуватися загальні положення трудового законодавства, є помилковими.
Як встановлено судом першої інстанції, до звільнення позивач був посадовою особою місцевого самоврядування в розумінні ст.ст. 2, 3 Закону 2493 і його повноваження були припинені у зв'язку із набуттям повноважень ради нового скликання, що було зумовлено черговими виборами до Драгівської сільської ради. До обрання на виборну посаду позивач перебував у трудових відносинах з Драгівським будинком культури, будучи призначеним 01.03.2004 року на посаду директора (згідно записів в трудовій книжці позивача). 11.11.2010 року був звільненим на підставі п. 5 ст. 36 КЗпП України (у зв'язку із переходом на виборну посаду). Згідно наказу директора Драгівського будинку культури від 27.11.2020 року № 20 призначений на посаду художнього керівника Драгівського будинку культури.
На підставі викладеного вбачається, що позивач на день звернення до Драгівської сільської ради щодо виплати вихідної допомоги був працевлаштований за попереднім місцем роботи на вакантну посаду, у зв'язку з чим, згідно ст. 33 Закону 93, суд вважає, що у позивача відсутнє право на виплату вихідної допомоги у зв'язку з закінченням повноважень сільського голови. Оскільки позивача звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, а вихідна допомога в розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток передбачена лише в разі звільнення через припинення трудового договору з підстав п. 5 ч. 1 ст. 41 КЗпП України - суд першої інстанції дійшов висновку, що позивні вимоги про виплату позивачу вихідної допомоги при звільненні задоволенню не підлягають.
Розглядаючи спір, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Встановлено, підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 , в жовтні 2015 року був обраний на посаду сільського голови Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області 7-го скликання та з 05.11.2015 р. виконував повноваження сільського голови, що підтверджується записами трудової книжки.
В подальшому, 24 листопада 2020 року, на підставі підпунктів 4 пункту 2 розділу II “Прикінцеві положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад” припинено повноваження ОСОБА_1 як сільського голови Драгівської сільської ради.
04.03.2021 року позивач звернувся до відповідача із заявою, якою просив нарахувати та виплатити належну йому суму вихідної допомоги, визначеної ст. 44 Кодексу законів про працю України, у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток з одночасною виплатою, відповідно до частини 1 статті 117 Кодексу законів про працю України, середнього заробітку за весь час затримки виплати вихідної допомоги по день фактичного розрахунку.
Листом від 08.04.2021 року № 168-02-36 відповідач відмовив ОСОБА_1 у виплаті належної суми вихідної допомоги, визначеної статтею 44 Кодексу законів про працю України.
Не погоджуючись з такою відмовою позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тобто, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
За змістом ч. 1 ст. 5 Закону 280 система місцевого самоврядування, з-поміж інших, включає сільського, селищного, міського голову. Відповідно до ч.ч. 1, 2, 5 ст. 12 Закону 280 сільський голова є головною посадовою особою територіальної громади села. Сільський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. На сільських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.
Згідно ч. 1 ст. 42 Закону 280 повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України від 07.06.2006 року № 2493-ІІІ “Про службу в органах місцевого самоврядування” (далі - Закон 2493) посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону 2493 посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах на певний строк.
В ч. 1 ст. 7 Закону 2493 зазначено що правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Законом України “Про статус депутатів місцевих рад” № 93-IV (далі - Закон 93) та іншими законами України.
Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону 2493 на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Згідно зі ст. 20 Закону 2493 крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” цим та іншими законами України.
Відповідно до статті 33 Закону 93, у разі обрання депутата місцевої ради на виборну посаду у раді, на якій він працює на постійній основі, трудовий договір з ним за попереднім місцем роботи припиняється відповідно до законодавства. Обраний на виборну посаду у відповідній раді, на якій він працює на постійній основі, депутат місцевої ради, який перебуває на службі у військових формуваннях чи правоохоронних органах держави, прикомандировується до місцевої ради із залишенням на цій службі.
З працівником, якого прийнято на роботу (посаду), що її виконував (займав) депутат місцевої ради, укладається строковий трудовий договір; цей договір розривається у разі повернення депутата місцевої ради на роботу, але не пізніш як через три місяці після припинення повноважень депутата місцевої ради.
Депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.
У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету. У разі, якщо колишній депутат місцевої ради має право на пенсійне забезпечення або йому призначена пенсія за віком, по інвалідності, у зв'язку із втратою годувальника, за вислугу років відповідно до закону, за ним не зберігається середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді в раді.
Час, коли колишній депутат тимчасово не працював у зв'язку з неможливістю надання йому попередньої або рівноцінної роботи (посади) безпосередньо після закінчення строку його повноважень, зараховується, але не більше шести місяців, до страхового стажу і стажу роботи (служби) за спеціальністю, за якою депутат працював до обрання у місцеву раду, де він виконував свої обов'язки на постійній основі.
Якщо на день закінчення повноважень депутат місцевої ради проходив військову службу у зв'язку з призовом на строкову військову службу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період або військову службу за контрактом під час дії особливого періоду, гарантії, передбачені цією статтею, надаються після його звільнення з військової служби.
Депутат місцевої ради може бути звільнений з роботи з ініціативи власника або уповноваженого ним органу від займаної посади, виключений з навчального закладу за умови його попередження в порядку, встановленому законом. Про таке попередження відповідний власник або уповноважений ним орган письмово повідомляє не менш ніж за 15 днів відповідну місцеву раду.
Час роботи депутата у місцевій раді на постійній основі зараховується до загального і безперервного стажу роботи (служби) депутата, а також стажу роботи (служби) за тією спеціальністю, за якою він працював до обрання на виборну посаду в раді.
Повноваження сільського, селищного, міського голови (згідно ч. 1 ст. 42 Закону 280) закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої ст.79 цього Закону. Проте, у зв'язку з внесенням змін до адміністративно-територіального устрою України та у зв'язку з тим, що станом на дату проведення першої сесії новообраної Драгівської сільської ради 23 листопада 2021 року, Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій”, прийнятий Верховною Радою України 17.11.2020 р. не набрав чинності, повноваження сільських голів попереднього скликання припиняються на підставі пп. 4 п. 2 розділу II “Прикінцеві положення” Закону України від 16.04.2020 р. № 562 “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад” (далі - Закон 562). У вказаній нормі зазначено, що повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, припиняються в день набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 році.
Тобто, у разі проведення першої сесії новообраної сільської, селищної, міської ради, в даному випадку Драгівської сільської ради, до набрання чинності Законом, прийнятим Верховною Радою України 17.11.2020 р. (законопроект № 3651-д), повноваження зазначених представницьких органів (сільських, селищних, міських рад) та осіб, які займають виборні посади (сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ, секретарів сільських, селищних, міських рад) припиняються на підставі пп. 4 п. 2 розділу II “Прикінцеві положення” Закону 562 - в день першої сесії новообраної ради.
Як підтверджено матеріалами справи та не оспорюється сторонами, ОСОБА_1 , в жовтні 2015 року був обраний на посаду сільського голови Драгівської сільської ради Хустського району Закарпатської області 7-го скликання та з 05.11.2015 р. виконував повноваження сільського голови, що підтверджується записами трудової книжки.
В подальшому, 24 листопада 2020 року, на підставі підпунктів 4 пункту 2 розділу II “Прикінцеві положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад” припинено повноваження ОСОБА_1 як сільського голови Драгівської сільської ради.
Відповідно до ст. 44 КЗпП України, при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
Пунктом 5 ч. 1 ст. 41 КЗпП України визначено, що крім підстав, передбачених ст. 40 цього Кодексу, трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадку припинення повноважень посадових осіб.
Норму ч. 1 ст. 41 КЗпП України було доповнено п. 5 на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту прав інвесторів» від 13 травня 2014 року за N 1255-VII.
Вказаний Закон набрав чинності 01 червня 2014 року та метою його прийняття було покращення інвестиційного клімату шляхом надання інвесторам (власникам) господарських товариств права звільняти посадових осіб (керівників, членів виконавчих органів) без зазначення причин, а також узгодження в цьому контексті норм трудового та господарського законодавства. Як гарантію в таких випадках передбачено виплату працівникам вихідної допомоги в розмірі не менше, як шестимісячний середній заробіток (ст. 44 КЗпП України). Зокрема, ст. 41 КЗпП України доповнена п. 5, який встановлює додаткову підставу розірвання трудового договору - «припинення повноважень посадових осіб».
Спеціальне законодавство визначає порядок обрання посадових осіб на виборні посади, їх права та обов'язки на відповідних посадах, додаткові гарантії та компенсації та інші особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування.
Тобто, в даному випадку обставини звільнення позивача з посади не є такими, що виникли з ініціативи власника або уповноваженого ним органу. Положення п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України не поширюються на правовідносини, пов'язані із припиненням служби в органах місцевого самоврядування на підставі норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». пп.4 п.2 розділу II «;Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад».
Висновки колегії суддів узгоджуються з правовою позицією яка викладена в Постанові Верховного суду України від 2811.2019р. у справі № 541/1104/16а.
Оскільки позивача звільнено на підставі ч. 1. ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а вихідна допомога в розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток передбачена лише в разі звільнення через припинення трудового договору з підстав п. 5 ч. 1 ст. 41 КЗпП України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовна вимога про стягнення вихідної допомоги при звільненні не підлягає задоволенню.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 КАСУ України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «РуїзТорія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені позивачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових переконливих доводів, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Керуючись ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року у справі № 260/1613/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. П. Сеник
судді Н. М. Судова-Хомюк
Р. Б. Хобор
Повне судове рішення складено 08.09.2021 року