03 червня 2021 р. м. Чернівці Справа № 600/988/21-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Брезіної Т.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Керівника Чернівецької обласної прокуратури до Хотинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,-
Описова частина
Короткий виклад позиції позивача та заперечень відповідача
В поданому до суду адміністративному позові, з урахуванням уточнених позовних вимог, позивач просить суд винести рішення, яким:
- визнати протиправною бездіяльність Хотинської міської ради щодо неутворення у складі виконавчих органів Служби у справах дітей;
- зобов'язати Хотинську міську раду утворити у складі виконавчих органів ради Службу у справах дітей.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що після вивчення стану додержання відповідачем вимог законодавства у сфері захисту прав дітей встановлено про початок реорганізації Анадольської, Ворничанської та Данковецької сільських рад шляхом приєднання до Хотинської міської ради та утворення об'єднаної територіальної громади. На території Хотинської ОТГ проживає 2438 дітей, у тому числі діти - сироти та позбавлені батьківського піклування, однак у складі відповідних органів виконавчих органів Хотинської міської ради не утворено службу у справах дітей, що є порушенням вимог законодавства у сфері охорони дитинства та захисту прав дітей. Крім того позивач вказав, що наявність служби у справах дітей в Хотинській РДА не дає право громадам не створювати та службу та не брати на себе відповідні повноваження. Також позивач зазначив, що об'єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов'язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування. Таким чином, позивач зазначає, що відповідач не виконує належним чином повноваження із забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, оскільки не утворила для цього у складі відповідних виконавчих органів міської ради службу у справах дітей. Така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади. З вказаних підстав Керівник Чернівецької обласної прокуратури просив суд задовольнити позов.
Відповідач заперечував проти позову та вказав, що позивачу було повідомлено, що при формуванні бюджету територіальної громади на 2021 рік буде передбачено фінансування та створення і функціонування відповідного структурного підрозділу міськради. Також відповідач вказав, що на території Хотинської ОТГ діяла служба у справах дітей Хотинської РДА, яка припинила свою діяльність лише в березні 2021 р., яка й забезпечувала інтереси дітей. Крім того відповідач вказує на недоведеність фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, так як початок формування Хотинської ОТГ розпочався лише 10.12.2020 року. Також відповідач вказав, що затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання є виключною компетенцією міської ради, що залежить від місцевих умов та можливостей, фонду оплати праці. Крім того відповідач зазначив, що Хотинська міська рада своїм рішенням від 03.03.2021 р. №73/73/21 «Про делегування повноважень з виконання обов'язків Служби у справах дітей» утворила такий орган, який після проведення необхідних дій з державної реєстрації статутних документів, розпочне виконання покладених повноважень.
Рух справи у суді
Ухвалою суду від 12.03.2021 р. відкрито спрощене провадження у справі.
Фактичні обставини справи, встановлені судом
Відповідно до рішення Хотинської міської ради від 04.01.2019 р. №410/41/19 почато процедуру реорганізації Анадольської, Ворничанської та Данковецької сільських рад шляхом приєднання до Хотинської міської ради та утворення об'єднаної територіальної громади. (а.с. 17-20).
У листі Хотинської Райдержадміністрації від 24.02.2021 р. повідомляється, що виконавчі органи ОТГ відповідальні за захист прав дітей, який здійснюється, зокрема, службами у справах дітей. Вказано, що Хотинська міська рада повинна взяти на себе відповідні повноваження. Служба у справах дітей райдержадміністрації не заміняє служби у справах дітей, а лише доповнює їх діяльність. (а.с. 21-22).
До матеріалів справи додано рішення Хотинської міської ради від 18.12.2020 р. №8/2/20 про затвердження регламенту Хотинської міської ради. (а.с. 23-36).
Відповідно до листа Хотинської міської ради від 07.12.2020 р. повідомляється, що станом на 01.12.2020 р. в Хотинській територіальній громаді не створено служби у справах дітей. При формуванні бюджету на 2021 рік буду передбачено фінансування на створення та функціонування відповідного структурного підрозділу. Також зазначено про функціонування такої служби в Хотинській райдержадміністрації на території фактично створеної Хотинської ОТГ, де проживають 2438 дітей, з них 19 дітей позбавлені батьківського піклування та 2 дітей сиріт. (а.с. 38).
Матеріали справи містять рішення Хотинської міської ради від 03.03.2021 р. №73/7/21, яким, зокрема, делеговано Комунальній установі «Центр надання соціальних послуг» повноваження з виконання обов'язків Служби у справах дітей. (а.с. 56-57).
Мотивувальна частина
Відповідно до ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до вимог статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначений законом.
Відповідно до вимог ч.3 ст.23 Закону України “Про прокуратуру” прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
Згідно вимог ч.3, ч.4 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Як вбачається із матеріалів адміністративної справи, з даним позовом прокурор набув статусу позивача, оскільки орган, уповноважений здійснювати функції щодо зобов'язання відповідача утворити у складі виконавчих органів ради Службу у справах дітей, відсутній.
У відповідності до положень ст. 3 Конвенції ООН «Про права дитини» від 20.11.1989, ратифікованої Постановою ВР № 789-ХІІ від 27.02.1991 (далі - Конвенція), в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини. Держави-учасниці Конвенції зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.
Затверджуючи та забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому, відповідно до ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 68 Конституції України, є загальнообов'язковими та однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами.
Згідно з положеннями ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
З урахуванням викладеного, прокурор звернувся до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. ст. 46, 52 Конституції України та, прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах.
Судом встановлено, що прокуратурою у межах наданих повноважень, відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вивчено інформацію Хотинської міської ради щодо додержання вимог законодавства у сфері захисту прав дітей та встановлено, що рішенням 41-ї сесії Хотинської міської ради VII скликання від 04.01.2019 № 410/41/19 розпочато реорганізацію Анадольської, Ворничанської та Данковецької сільських рад шляхом приєднання до Хотинської міської ради та утворення об'єднаної територіальної громади. На території Хотинської об'єднаної територіальної громади проживає 2438 дітей, у т.ч. діти-сироти та позбавлені батьківського піклування. Проте, у складі відповідних виконавчих органів Хотинської міської ради не утворено службу у справах дітей.
Згідно інформації Хотинської районної державної адміністрації від 24.02.2021 № 22-39-02-14 вказано, що об'єднані територіальні громади зобов'язані створити у своїх структурах службу у справах дітей і здійснювати повноваження та функції органу опіки та піклування в межах громади. Служба у справах дітей райдержадміністрації не замінює службу у справах дітей Хотинської міської ради, а лише доповнює її діяльність. Наявність служби у справах дітей в Хотинській РДА не дає право громадам не створювати таку службу та не брати на себе відповідні повноваження.
У зв'язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини, постановами Кабінету Міністрів України від 15.11.2017 № 877 та від 11.04.2018 № 301 внесені зміни до «Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866, згідно із якими сільські, селищні, міські ради об'єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов'язану із захистом прав дитини, зокрема передано об'єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 800 затверджено «Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у т.ч. таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров'ю» та внесено зміни до «Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 (далі - Порядок №866), якими визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об'єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей.
Відповідно до п. 3 Порядку №866 визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об'єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім'ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.
Відповідно до п.п. 6, 7 «Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров'ю» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 800, голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об'єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об'єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров'ю, надання таким дітям допомоги межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб'єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.
Крім того, відповідно до вимог ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання громад» визначено, що об'єднана територіальна громада є правонаступником усього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися.
Тобто голова об'єднаної територіальної громади представляє інтереси дітей, як членів своєї громади і виконує обов'язки щодо створення соціально-економічних умов реалізації особистості на території громади.
За таких обставин, об'єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов'язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.
При цьому, безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад.
Згідно з положеннями ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Крім того, згідно з ч. 2 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачені повноваження виконавчих органів міських рад, до яких у тому числі належить утворення служб у справах дітей, спрямування їх діяльності.
Отже питання створення виконавчих органів та утворення служб у справах дітей належить до повноважень органу місцевого самоврядування. Об'єднана громада як орган опіки та піклування забезпечує захист особистих і майнових прав кожної дитини, яка є мешканцем громади. З огляду на викладене, всі види діяльності виконкому стосовно захисту прав конкретної дитини узагальнює, обліковує та координує служба у справах дітей.
Згідно з положеннями ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду.
На підставі вказаного судом встановлено, що органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов'язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.
Згідно з ч.ч. 1, 4 ст. 10, ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Відповідно до ст. 1 Регламенту Хотинської міської ради, затвердженого рішенням Хотинської міської ради від 18.12.2020 № 8/2/20, Хотинська міська рада є виборним представницьким органом місцевого самоврядування, що складається з депутатів і відповідно до закону представляє Хотинську міську об'єднану територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Порядок діяльності ради, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про добровільне об'єднання територіальних громад», іншими законодавчими актами України, цим регламентом та іншими рішеннями ради.
На підставі матеріалів справи встановлено, що Хотинська міська рада не виконує належним чином повноваження з забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, оскільки не утворила для цього у складі відповідних виконавчих органів міської ради службу у справах дітей.
Суд наголошує, що реалізації державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов'язком об'єднаної територіальної громади. Кожна дитина, яка мешкає у громаді, має право на захист майнових і немайнових прав, який, за законом, надає об'єднана територіальна громада, як орган опіки та піклування, що має особливі повноваження виконавчих органів влади об'єднаної громади представляти та обстоювати інтереси своїх громадян.
Указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов'язано Уряд вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об'єднаних територіальних громадах.
Судом встановлено, що у Хотинській об'єднаній територіальній громаді, на момент розгляду справи, служба у справах дітей не створена, що підтверджується інформацією Хотинської райдержадміністрації від 24.02.2021 року.
На переконання суду така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.
Крім того, суд відхиляє доводи відповідача щодо прийняття рішення Хотинської міської ради від 03.03.2021 р. №73/7/21, яким, зокрема, делеговано Комунальній установі «Центр надання соціальних послуг» повноваження з виконання обов'язків Служби у справах дітей. Суд наголошує, що нормами чинного законодавства не передбачено повноважень та права делегувати міською радою повноважень служби у справах дітей комунальній установі, взамін утворення служби у справах дітей у складі відповідних виконавчих органів ради.
Таким чином суд вважає, що відповідач, як орган місцевого самоврядування, допустив у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимогам чинного законодавства не утворив службу у справах дітей у складі відповідних виконавчих органів ради.
Висновки за результатами розгляду справи
Частиною 1 статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Керівник Чернівецької обласної прокуратури обґрунтував належним чином заявлені позовні вимоги, в той час як відповідач не надав належних доказів утворення у складі виконавчих органів Хотинської міської ради служби у справах дітей, відповідно до вимог чинного законодавства.
З вказаних підстав позов підлягає задоволенню повністю.
Судові витрати
У відповідності до ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
У зв'язку із відсутністю таких витрат, питання щодо повернення судових витрат судом не вирішується.
На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 6, 9, 14, 72, 73, 77, 90, 241, 250, 262 КАС України, суд -
1. Адміністративний позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправною бездіяльність Хотинської міської ради щодо неутворення у складі виконавчих органів Служби у справах дітей.
3. Зобов'язати Хотинську міську раду утворити у складі виконавчих органів ради службу у справах дітей.
Згідно статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У відповідності до статей 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку повністю або частково. Апеляційна скарга на рішення до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення складання.
Найменування учасників справи:
позивач: Керівник Чернівецької обласної прокуратури (вул. Кордуби, 21-А, м. Чернівці, 58001);
відповідач: Хотинська міська рада (вул.Незалежності, 52, м.Хотин, Чернівецька область, 60000, код ЄДРПОУ 04062205).
Суддя Т.М. Брезіна