про відмову в забезпечені адміністративного позову
24 березня 2021 р. м. Чернівці Справа № 600/1305/21-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Григораша В.О., розглянувши у порядку письмового провадження заяву Чернівецького міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства про забезпечення позову Чернівецького міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича про скасування рішення, -
24.03.2021 року до Чернівецького окружного адміністративного суду надійшла заява Чернівецького міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства (заявник) про забезпечення позову до подачі позовної заяви, в якій просило:
зупинити дію розпорядження Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича "Про проведення позапланової перевірки діяльності міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства" №115-р від 12.03.2021 року.
Обґрунтовуючи подану заяву про забезпечення позову заявник зазначив, що 12.03.2021 року Чернівецький міський голова Клічук Роман Васильович видав розпорядження №115-р "Про проведення позапланової перевірки діяльності міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства" та відповідно до ст. ст. 17, 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення виконавчого комітету міської ради від 14.07.2015 року №372/13 "Про затвердження Порядку здійснення перевірок діяльності підприємств, установ і організацій, що перебувають у комунальній власності територіальної громади міста Чернівці та визначення такими, що втратили чинність, п. п. 1, 2 рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 11.09.2012 року №584/18", беручи до уваги лист департаменту житлово-комунального господарства міської ради від 10.03.2021 року №03/01-05/934, для проведення вказаної перевірки створив комісію з проведення позапланової перевірки діяльності міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства.
Зазначив, що згідно з пп. 1 та 11 ст. 15 Регламенту Чернівецької міської ради VІІІ скликання затвердженого рішенням №29 Чернівецької міської ради VІІІ скликання від 28.01.2021 року встановлено, що Рада утворює постійні та тимчасові контрольні комісії. Функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються окремим положенням та рішенням Ради. Постійні комісії є підзвітні Раді та відповідальними перед нею. За рішенням ради можуть створюватись інші комісії в порядку, визначеному чинним законодавством.
Враховуючи вищевикладене, заявник вважає, що комісія створена незаконно, з порушенням норм чинного законодавства України.
Також заявник зазначив, що 09.03.2021 року трудовий колектив та його профспілка Чернівецького міського підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства звернулися до Чернівецького міського голови Клічука Р.В. та депутатів Чернівецької міської ради з метою недопущення вчинення незаконних дій та тиску на керівництво підприємства, та у зв'язку з листом департаменту житлово-комунального господарства міської ради, який датований 10.03.2021 року, Чернівецький міський голова Клічук Р.В., всупереч вказаним вище нормам законодавства України, без визначеної процедури 12.03.2021 року незаконно та протиправно видав оскаржуване розпорядження, хоча на сайті міської ради воно з'явилося - 11.03.2021 року.
На думку заявника, вжиття судом заходів забезпечення позову у спосіб зупинення дії розпорядження, що є предметом оскарження в даній адміністративній справі, унеможливить подальше вчинення будь-яких дій. При цьому, ухвала суду про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії розпорядження не скасовує його, не змінює обсягу прав та обов'язків сторін у спорі та зацікавлених осіб, а лише тимчасово забороняє вчинення будь-яких дій на підставі оскаржуваного розпорядження до вирішення спору.
Відтак, вжиті судом заходи забезпечення позову відповідатимуть меті застосування інституту забезпечення адміністративного позову, та є ефективним засобом до набрання законної сили рішенням прийнятим по цій справі.
Суд зазначає, що порядок розгляду заяви про забезпечення позову врегульовано статтею 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до ч. 1 ст. 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Відповідно до ч. 3 ст. 154 КАС України у виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.
У зв'язку з відсутністю виняткових обставини, які унеможливлюють розгляд заяви про забезпечення позову без участі сторін, суд вважає за можливе розглянути її без проведення судового засідання.
Розглянувши заяву про забезпечення адміністративного позову, перевіривши матеріали справи, суд приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення, виходячи з наступного.
Відповідно до вимог статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини 4 статті 150 КАС України подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Частиною 1 статті 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Відповідно до положень частини 2 статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Із системного аналізу вимог наведених норм випливає, що забезпечення позову - це заходи адміністративного процесуального припинення дій, які можуть утруднити виконання майбутнього рішення суду чи зробити його виконання неможливим. Вони повинні гарантувати можливість реалізації позовних вимог у разі задоволення позову.
Значення цього інституту адміністративного процесуального права в тому, що ним захищаються законні інтереси (права) позивача на той випадок, коли відповідач буде діяти недобросовісно або коли неприйняття заходів може призвести до невиконання судового рішення. Забезпечення позову не порушує принципів змагальності і процесуального рівноправ'я сторін.
Мета забезпечення позову - це хоча і негайні, проте тимчасові заходи, направлені на недопущення утруднення чи неможливості виконання судового акта, а також перешкоджання спричинення значної шкоди заявнику. Таким чином, заходи забезпечення позову не мають якогось дискримінаційного характеру стосовно якоїсь із сторін у спорі; їх застосування здійснюється в рамках дискреційних повноважень суду і на основі принципів змагальності та процесуального рівноправ'я сторін.
Законодавець встановив три підстави для постановляння ухвали про забезпечення позову у справі, зокрема такими є:
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
- наявні ознаки очевидної протиправності оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності;
- наявні ознаки очевидного порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду.
У пункті 17 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" № 2 від 06.03.2008 року надано роз'яснення, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування обставин, які б свідчили про наявність зазначених вище підстав для забезпечення позову.
У вирішенні питання про забезпечення позову адміністративний суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Із аналізу наведеного видно, що обов'язковою передумовою вжиття заходів для забезпечення позову, є обґрунтована заява сторони з зазначенням очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення та неможливість або ускладнення в подальшому без вжиття таких заходів відновлення прав особи.
З цією метою обов'язковим є подання доказів наявності фактичних обставин, з якими пов'язується застосування певного заходу до забезпечення позову.
Тому, при розгляді заяви про вжиття заходів забезпечення позову суд оцінює обґрунтованість доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: розумності, обґрунтованості й адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв'язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову, і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; необхідності у зв'язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з ч. 2 ст. 151 КАС України, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (ч. 6 ст. 154 КАС).
Тобто, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Отже заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Аналогічна правова позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 03.10.2018 року у справі №826/5233/18 (адміністративне провадження №К/9901/59189/18).
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Суд згідно з ч. 1 ст. 90 КАС України оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
У розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод термін "суд, встановлений законом" поширюється не лише на правову основу створення чи законності існування суду, але й на положення щодо його компетенції та повноважень і на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність (рішення Європейського суду з прав людини у справах: "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006 року та "Лавентс проти Латвії" від 07.11.2002 року).
Також, відповідно до положень Європейської Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини, право доступу до суду, що гарантується статтею 6, передбачає не лише право звернутись до суду за захистом своїх прав, а й право захистити своє право, в першу чергу, виконанням рішення, яке ухвалено на користь особи. Так як у разі невиконання рішення концепція "захисту прав судом" не працює. Європейський суд з прав людини у пілотному рішенні "ОСОБА_3 проти України" зазначив, що право за судовий захист, яке гарантується статтею 6 може стати недіючим, якщо національне законодавство держави-учасниці Конвенції дозволяє, щоб остаточне обов'язкове судове рішення залишалось не виконуваним на шкоду однієї із сторін. Доступ до суду також охоплює можливість виконання судового рішення без необґрунтованих затримок.
Стаття 1 КАС України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах, в тому числі повноваження щодо вжиття заходів забезпечення позову.
При цьому, пунктом 5 частини 3 статті 151 КАС України встановлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов'язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
Як вбачається з матеріалів справи, заявник висловив намір звернутись до Чернівецького окружного адміністративного суду із позовною завою про визнання протиправним та скасування розпорядження №115-р Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича від 12.03.2021 року "Про проведення позапланової перевірки діяльності міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства".
Доводи заяви про забезпечення позову про наявність очевидних ознак протиправності розпорядження №115-р Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича від 12.03.2021 року "Про проведення позапланової перевірки діяльності міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства" суд оцінює критично та вважає їх передчасними, оскільки наведення в ухвалі суду про забезпечення позову очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення відповідача буде фактично означати вирішення спору по суті до ухвалення рішення в адміністративній справі, що в даному випадку є неприпустимим та порушуватиме такі визначальні принципи адміністративного судочинства як змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі (ст. 9 КАС України).
Наявність очевидних ознак протиправності рішення, на які посилається заявник у заяві про забезпечення позову, може бути встановлена судом тільки на підставі з'ясування фактичних обставин справи, оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за наслідком розгляду справи по суті.
Водночас, заявником не доведено чим саме невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів саме позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду. На переконання суду, очевидна протиправність рішень суб'єкта владних повноважень - це прийняття ним таких рішень, які взагалі не передбачені законодавством України, або прийняття рішень суб'єктами, які не наділені компетенцією у відповідній сфері.
Також, вирішуючи заяву про забезпечення позову, суд звертає увагу на те, що згідно пункту 3 розпорядження Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича №115-р від 12.03.2021 року, який розміщено на офіційному веб-сайті Чернівецької міської ради (http://chernivtsy.eu/portal/5319-2), комісії позапланову перевірку діяльності міського комунального підрядного шляхово - експлуатаційного підприємства розпочати 15 березня 2021 року та завершити 16 квітня 2021 року. Членам комісії погоджені довідки перевірки визначених питань надати голові комісії в термін до 07 квітня 2021 року.
Тобто, виходячи зі змісту розпорядження Чернівецького міського голови №115-р від 12.03.2021 року, на день звернення з розглядуваною заявою про забезпечення позову (24.03.2021року), позапланову перевірку діяльності міського комунального підрядного шляхово - експлуатаційного підприємства вже розпочато 15 березня 2021 року. Крім того, заявник у заві про забезпечення позову підтверджує, що на даний момент на підприємстві проводиться позапланова перевірка.
Зазначене свідчить про те, що розпорядження Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича №115-р від 12.03.2021 року фактично вичерпало свою дію та створена на його виконання комісія розпочала проведення позапланової перевірки.
Таким чином, здійснивши оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів забезпечення позову, з урахуванням розумності та обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову, суд приходить висновку, що заява про забезпечення позову не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 150, 154, 241, 243, 248 КАС України,
1. У задоволенні заяви Чернівецького міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства про забезпечення позову Чернівецького міського комунального підрядного шляхово-експлуатаційного підприємства до Чернівецького міського голови Клічука Романа Васильовича про скасування рішення, - відмовити.
2. Копію ухвали направити сторонам.
Згідно статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).
У відповідності до статей 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України ухвали суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду повністю або частково. Апеляційна скарга на ухвалу подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення (складання).
Суддя В.О. Григораш