П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
24 лютого 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/2423/20
Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Кравченка К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити певні дії, -
20 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області, в якому позивач просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області при розгляді звернення ОСОБА_1 від 19.02.2020 року публічно оприлюднити на офіційному своєму веб-сайті Куяльницької сільської ради https://kuyalnyksr.odessa.gov.ua/ у відповідному розділі, та в подальшому оновлювати після кожної сесії Куяльницької сільської ради, з урахуванням змін публічну інформацію по земельним ділянкам, в тому числі по тим, які ще не зареєстровані в комунальну власність Куяльницької сільської ради, по яким громадяни мають право подати заяви та отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (дала дозвіл) на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населених пунктів у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 Закону України; зобов'язати Куяльницьку сільську раду Подільського району Одеської області публічно довести ОСОБА_1 та громадянам (публічну інформацію) по земельним ділянкам, в тому числі по тим, які ще не зареєстровані в комунальну власність, Куяльницької сільської ради, по яким громадяни мають право подати заяви та отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (дала дозвіл) на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населених пунктів у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 Закону України шляхом розміщення вказаної інформації на офіційному веб-сайті Куяльницької сільської ради https://kuyalnyksr.odessa.gov.ua/ у відповідному розділі, та в подальшому оновлювати після кожної сесії Куяльницької сільської ради, з урахуванням змін.
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги позивач зазначив, що звертаючись 19.02.2020 року до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області він повідомив про порушення чинного законодавства та недоліки в діяльності Куяльницької сільської ради, а також висловив думку щодо поліпшення їх діяльності, та просив публічно довести до громадян офіційну інформацію про земельні ділянки на які громадяни мають прав на дозвіл на розробку проекту землеустрою. Разом з тим, відповідач надав відповідь та повідомив що ним ведеться робота по підготовці інформації, яке буде оприлюднена на офіційному сайті. Таким чином, на думку позивача, відповідач проявив протиправну бездіяльність та фактично відмовився виконати законні вимоги позивача. При цьому, відповідач повинен був вчинити дії, які передбачені ст. 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит та оприлюднювати і регулярно оновлювати її на своїх веб-сайтах.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року відмовлено в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області при розгляді звернення ОСОБА_1 від 19.02.2020 року публічно оприлюднити на офіційному своєму веб-сайті Куяльницької сільської ради https://kuyalnyksr.odessa.gov.ua/ у відповідному розділі, та в подальшому оновлювати після кожної сесії Куяльницької сільської ради, з урахуванням змін публічну інформацію по земельним ділянкам, в тому числі по тим, які ще не зареєстровані в комунальну власність Куяльницької сільської ради, по яким громадяни мають право подати заяви та отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (дала дозвіл) на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населених пунктів у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 Закону України; зобов'язання Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області публічно довести ОСОБА_1 та громадянам (публічну інформацію) по земельним ділянкам, в тому числі по тим, які ще не зареєстровані в комунальну власність, Куяльницької сільської ради, по яким громадяни мають право подати заяви та отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (дала дозвіл) на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами населених пунктів у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 Закону України шляхом розміщення вказаної інформації на офіційному веб-сайті Куяльницької сільської ради https://kuyalnyksr.odessa.gov.ua/ у відповідному розділі, та в подальшому оновлювати після кожної сесії Куяльницької сільської ради, з урахуванням змін, в повному обсязі.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій ставиться питання про скасування судового рішення та ухвалення нового рішення про задоволення позовних вимог. Апелянт вважає, що судом першої інстанції при вирішенні справи неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права та неповно з'ясовані обставини справи, що мають значення для справи, суд не надав належної оцінки викладеним доводам, що призвело до неправильного вирішення справи.
Згідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
19 лютого 2020 року ОСОБА_1 засобами електронного зв'язку звернувся до Куяльницької сільської ради із зверненням, відповідно до Закону України «Про звернення громадян», в якому просив публічно довести до громадян України офіційну інформацію про земельні ділянки комунальної власності Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області на які громадяни мають право отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (дала дозвіл) на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами с. Куяльник у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 Закону України. При цьому, заявник просив розмістити на офіційному сайті Куяльницької сільської ради https://kuyalnyksr.odessa.gov.ua/ у відповідному розділі, та в подальшому оновлювати цю інформацію після кожної сесії Куяльницької сільської ради, з урахуванням змін (а.с.17-18).
Листом від 19.03.2020 року № 02-17/596 Куяльницькою сільською радою Подільського району Одеської області надано відповідь, що на даний час ведеться робота по підготовці інформації щодо зареєстрованих земельних ділянок в комунальну власність Куяльницької сільської ради, яка буде оприлюднена на офіційному сайті Куяльницької сільської ради найближчим часом (а.с.19).
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що при розгляді заяви позивача відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачений законодавством України.
Вирішуючи дану справу в апеляційному провадженні, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.40 Конституції України держава гарантує, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Положеннями статті 1 Закону України «Про інформацію» передбачено, що інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Відповідно до ст.1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно ч.3 ст.3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Питання розгляду заяв (клопотань) врегульовано ст.15 Закону, відповідно до якої, органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
За загальним правилом, звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання (ст. 20 Закону)
Таким чином, обов'язковими умовами розгляду заяв (клопотань) є: 1) перевірка викладених фактів; 2) прийняття рішення про задоволення заяви (клопотання) чи її відмову; 3) у разі прийняття рішення про задоволення заяви (клопотання) забезпечити його виконання; 4) повідомити заявника про наслідки розгляду; 5) у разі прийняття рішення про відмову заяви (клопотання) повідомити заявнику мотиві такого рішення з посиланням на Закон; 6) у разі прийняття рішення про відмову заяви (клопотання) роз'яснити заявнику порядок оскарження прийнятого рішення.
З матеріалів справи вбачається, що 19.02.2020 року ОСОБА_1 звернувся до Куяльницької сільської ради із зверненням, в якому просив публічно довести до громадян України офіційну інформацію про земельні ділянки комунальної власності Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області на які громадяни мають право отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею по 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності (дала дозвіл) на території Куяльницької сільської ради Подільського району Одеської області за межами с. Куяльник у відповідності із пунктом «б» частини 1 статті 121 Закону України та розмістити інформацію на офіційному веб-сайті Куяльницької сільської ради https://kuyalnyksr.odessa.gov.ua/ у відповідному розділі, та в подальшому оновлювати після кожної сесії Куяльницької сільської ради, з урахуванням змін. Крім того, у зверненні ОСОБА_1 зазначив, що відповідно до ст. 18 Закону України «Про звернення громадян» при розгляді звернення бажає особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву, та брати участь у перевірці поданої заяви, знайомитися з матеріалами перевірки та бути присутнім при розгляді заяви.
Крім цього, позивач зазначає, що звертаючись до Куяльницької сільської ради він повідомив про порушення чинного законодавства та недоліки в діяльності Куяльницької сільської ради, а також висловив думку щодо поліпшення їх діяльності.
Листом від 19.03.2020 року № 02-17/596 Куяльницькою сільською радою Подільського району Одеської області надано відповідь, що на даний час ведеться робота по підготовці інформації щодо зареєстрованих земельних ділянок в комунальну власність Куяльницької сільської ради, яка буде оприлюднена на офіційному сайті Куяльницької сільської ради найближчим часом (а.с.19).
Тобто, Куяльницькою сільською радою Подільського району Одеської області прийнято до уваги звернення (пропозиції) ОСОБА_1 та повідомлено, що така інформація буде оприлюднена на офіційному сайті Куяльницької сільської ради найближчим часом.
При цьому, відповідь від 19.03.2020 року № 02-17/596 Куяльницькою сільською радою надано у строки визначені ст. 20 Закону України «Про звернення громадян».
Так, колегія суддів зазначає.
Бездіяльністю суб'єкта владних повноважень є саме пасивна поведінка відповідного суб'єкта, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.
Як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та (або) іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що при розгляді заяви позивача відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачений законодавством України.
Колегія суддів критично відноситься до посилань позивача на Закон України «Про доступ до публічної інформації» та на те, що відповідач повинен був вчинити дії, які передбачені ст. 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит та оприлюднювати і регулярно оновлювати її на своїх веб-сайтах, оскільки звертаючись до Куяльницької сільської ради позивач просив розглянути його звернення відповідно до приписів Закону України «Про звернення громадян», а не в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Згідно Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Водночас, відповідно до даного Висновку згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, від різних правових положень, звичаїв, доктринальних принципів, а також ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п.89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п.23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; п.58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
Відповідно до ч.1-3 ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що рішення підлягає скасуванню.
Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Кравченко К.В. Вербицька Н. В.