13 січня 2021 року
м. Київ
справа № 1340/5638/18
адміністративне провадження № К/9901/24221/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 1340/5638/18
за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради (далі - Львівська міськрада) про визнання протиправним і скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Львівської міськради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.02.2019, ухвалене у складі головуючого судді Кухар Н.А.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Довгої О.І., суддів Глушка І.В., Матковської З.М.,
І. РУХ СПРАВИ
1. 21.11.2018 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міськради від 21.12.2017 № 2872 «Про відмову ФОП ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 »;
зобов'язати Львівську міськраду надати їй дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування приватної будівлі на АДРЕСА_1 та надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0198 га на АДРЕСА_1 для обслуговування будівлі магазину.
2. Позовні вимоги ОСОБА_2 мотивувала тим, що у зв'язку із необхідністю оренди земельної ділянки для обслуговування будівлі магазину вона неодноразово зверталась із заявою до Львівської міськради про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0198 га на АДРЕСА_1 для обслуговування цієї будівлі, проте відповідач їй протиправно відмовляє у наданні такого дозволу з підстав не передбачених чинним законодавством, зокрема й оскаржуваною нею ухвалою.
3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 21.02.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправною та скасував ухвалу Львівської міськради від 21.12.2017 № 2872 «Про відмову ФОП ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 »;
зобов'язав Львівську міськраду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.06.2016 щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 з урахуванням правової оцінки суду.
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
4. 22.08.2019 Львівська міськрада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2019, ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 09.09.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.04.2020 №654/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку».
7 Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 28.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 є власником будівлі літ. «Б-1», об'єкту нежитлової нерухомості, загальною площею 40.1 кв. м, за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі договору дарування частки у праві спільної сумісної власності подружжя на нежитлові приміщення без виділу цієї частки від 10.05.2014 № 837. Це підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
06.06.2016 ОСОБА_1 звернулась до Львівської міськради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 .
Листом від 29.12.2016 №2403-8385 Львівська міськрада повідомила позивача про те, що проект ухвали «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » не набрав необхідної більшості голосів та був відхилений.
28.11.2017 ОСОБА_1 повторно звернулась до Львівської міськради з заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 .
На 11 сесії 7-го скликання Львівської міськради 21.12.2017, керуючись пунктом 4 статті 62 Регламенту Львівської міськради, затвердженого ухвалою міської ради від 17.03.2016 №260, відповідач виніс ухвалу №2872 року «Про відмову ФОП ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».
ОСОБА_1 21.04.2018 звернулась до відповідача із заявою про повторне винесення на розгляд питання надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 .
Львівська міська рада листом від 27.04.2018 №2403-2151 повідомила позивача, що 21.12.2017 прийнято ухвалу №2872 року «Про відмову ФОП ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ». В листі зазначалось також, що відповідно до Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) міська рада не розглядає питання, рішення щодо яких були прийняті.
Не погоджуючись із такою відмовою Львівської міськради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, ОСОБА_2 звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що положення норм Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Закону № 280/97-ВР надають відповідачу повноваження на вирішення питання про надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов'язують прийняти рішення, а також визначають підстави, з яких може бути прийняте рішення про відмову. Однак, в даному випадку вимоги ЗК України та Закону № 280/97-ВР Львівською міськрадою дотримано не було.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що приймаючи оспорювану позивачем ухвалу Львівська міськрада діяла лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законом України. Також відповідач вказав на те, що суди попередніх інстанцій не дослідили та не надали належної правової оцінки тому факту, що проект про відмову ФОП ОСОБА_4 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки набрав необхідну кількість голосів для того, щоб бути прийнятим.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ОСОБА_1 вказала на те, що Львівська міськрада трактує та сприймає поняття дискреційних повноважень на власний розсуд, а приймаючи рішення про відмову у наданні дозволу, вона діяла незаконно, безпідставно та невмотивано.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX )], колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
16. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
17. Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
18. Частиною другою статті 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
19. Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
20. У відповідності до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
21. Згідно частиною першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
22. Відповідно до положень статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
23. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 ЗК України.
24. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 ЗК України здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 ЗК України.
25. Згідно з частиною першої статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
26. За правилами частини другої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
27. Відповідно до частини третьої статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
28. Отже, передача земельних ділянок у користування передбачає виготовлення проекту землеустрою, його погодження компетентними органами, а відтак, прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування щодо надання земельної ділянки у користування.
29. За результатами розгляду заяви громадянина, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, або надати відмову у наданні такого дозволу.
30. Разом з цим, така відмова повинна бути мотивована, оформлена належним чином та прийнята виключно з підстав, встановлених частиною третьою статті 123 ЗК України, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
31. Відтак, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначений частиною третьою статті 123 ЗК України є вичерпним.
32. У справі яка розглядається суди встановили, що оспорювана ухвала Львівської міськради, якою позивачу відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 не містить жодної підстави, наведеної у положеннях частини третьої статті 123 ЗК України.
33. Колегія суддів наголошує на тому, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний обґрунтовувати рішення, які він приймає, зобов'язаний навести/вказати його належне обґрунтування. Таке рішення має бути належно визначеним та зрозумілим, а його мотивування (обґрунтування) у письмовій формі повинно давати можливість особі правильно його зрозуміти та реалізувати право на оскарження.
34. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення є немотивованим, жодним чином не обґрунтованим, а тому погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для скасування оспорюваної ухвали відповідача.
35. Також колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що вирішення питання про яке просить позивач, в частині зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, перебуває поза компетенцією адміністративного суду, оскільки до юрисдикції суду в широкому розумінні не входить зобов'язання відповідача приймати на сесії будь-яке конкретне рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції, зокрема, органів місцевого самоврядування. Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати рішення неправомірним та скасувати його, а також зобов'язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення, при цьому суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.
36. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
37. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
38. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.
39. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд -
Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2019 у справі №1340/5638/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик