Іменем України
29 грудня 2020 року
Київ
справа №140/2630/18
адміністративне провадження №К/9901/15050/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №140/2630/18
за позовом Виконавчого комітету Луцької міської ради
до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
про визнання протиправним і скасування рішення,
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року
(прийняте у складі: головуючого судді Волдінера Ф.А.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Хобор Р.Б., суддів Попка Я.С., Сеника Р.П.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Виконавчий комітет Луцької міської ради у грудні 2018 року звернувся з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області (далі - «ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області»), в якому просив визнати протиправним і скасувати припис №03 від 15 листопада 2018 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач протиправно без проведення перевірки виконавчого комітету Луцької міської ради, прийняв припис №03 від 15 листопада 2018 року з вимогою відмінити рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 4 липня 2018 року №402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами» і зобов'язав комунальні підприємства міста Луцька, які прийняли до виконання це рішення провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку та застосовувати тариф у відповідності до чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, адміністративний позов Виконавчого комітету Луцької міської ради задоволено повністю.
Визнано протиправним і скасовано припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області №03 від 15 листопада 2018 року про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення і застосування державних (регульованих) цін.
Судові рішення обґрунтовані тим, що рішення за результатами перевірки, приймаються уповноваженими органами стосовно конкретного суб'єкта господарювання, щодо якого проводилась перевірка, і не можуть за результатами цієї перевірки прийматися стосовно суб'єктів господарювання, які, зокрема, можуть мати опосередковане відношення до діяльності суб'єкта господарювання, який перевірявся.
Рішення про проведення перевірки стосовно Виконавчого комітету Луцької міської ради не приймалось і вказаний порядок проведення перевірки до позивача не застосовувався.
Водночас, оскаржуваний припис винесений позивачу за результатами проведення позапланової перевірки ЛК ЖЕК №8 ЖБК. Перевіркою встановлено порушення порядку встановлення і застосування цін. Керуючись пунктом 7 статті 18 Закону України «Про ціни і ціноутворення», частиною восьмою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області винесло оскаржуваний припис.
Однак, оскільки позапланова перевірка виконавчого комітету Луцької міської ради як учасника господарських відносин у сфері встановлення і застосування державних регульованих цін та тарифів не проводилась, то і відсутні правові підстави, з урахуванням положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», для прийняття припису про виконання законних вимог щодо усунення порушень формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін.
Отже, суди дійшли висновку про те, що припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області №03 від 15 листопада 2018 року винесено з порушенням порядку його винесення, а тому є протиправним і таким, який належить скасувати.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій при вирішенні справи неповно встановили всі обставини справи, чим порушили норми процесуального права, і неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що пунктом 7 частини першої статті 18 Закону України «Про ціни та ціноутворення» передбачено право уповноважених органів видавати органам місцевого самоврядування обов'язкові до виконання приписи.
Водночас, відповідач зазначає, що на Луцьку міську раду як орган місцевого самоврядування не поширюються норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які застосували до спірних правовідносин суди попередніх інстанцій. Дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Натомість систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування встановлює Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що 7 листопада 2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області прийнято наказ №6/06 «Про проведення позапланової перевірки ЛК ЖЕК №8 ЖБК» і направлення на проведення позапланової перевірки №06.
За результатами позапланової перевірки, 8 листопада 2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області складено акт перевірки дотримання вимог, щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін №6.
В ході перевірки встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради від 24 січня 2018 року №20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами» встановлено на період з 15 лютого 2018 року до визначення управителів будинків скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій по кожному будинку.
4 липня 2018 року позивач прийняв рішення №402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами», яким внесено зміни з 1 серпня 2018 року в графу 5 додатків 1-6 до рішення виконкому шляхом викладення їх у новій редакції зі збільшенням тарифу.
У подальшому, ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області винесло припис №02 від 15 листопада 2018 року з вимогами до ЛК ЖЕК №8 ЖБК в місячний термін провести перерахунок вартості послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, споживачам за адресою: м. Луцьк, вул. Відродження, 45 А на суму неправомірно завищеного тарифу в розмірі: 1411,60 грн і провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку споживачам відповідних будинків, які обслуговує ЛК ЖЕК №8 ЖБК і застосувати тарифи у відповідності до чинного законодавства.
15 листопада 2018 року ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області винесло припис №03 з вимогами до Луцької міської ради відмінити рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 4 липня 2018 року №402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами» і зобов'язати комунальні підприємства міста Луцька, які прийняли до виконання це рішення провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку та застосовувати тариф у відповідності до чинного законодавства.
Не погоджуючись із зазначеним приписом позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Закон України «Про ціни і ціноутворення» визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) і спостереження у сфері ціноутворення.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про ціни і ціноутворення" терміни у цьому Законі вживаються в такому значенні: формування ціни - це механізм визначення рівня ціни товару; встановлення ціни - це затвердження (фіксація) рівня ціни; застосування ціни - це продаж (реалізація) товару за встановленою ціною; товаром є продукція, роботи, послуги, матеріально-технічні ресурси, майнові та немайнові права, що підлягають продажу (реалізації).
Відповідно до статті 13 вказаного Закону державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом:
1) установлення обов'язкових для застосування суб'єктами господарювання: фіксованих цін; граничних цін; граничних рівнів торговельної надбавки (націнки) та постачальницько-збутової надбавки (постачальницької винагороди); граничних нормативів рентабельності; розміру постачальницької винагороди; розміру доплат, знижок (знижувальних коефіцієнтів);
2) запровадження процедури декларування зміни ціни та/або реєстрації ціни.
В силу пунктів 2 і 4 частини першої статті 7 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, а також визначення виконавця житлово-комунальних послуг віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування.
Залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи, до другої з яких віднесено житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території (пункт 2 частини першої статті 14 Закону України "Про житлово-комунальні послуги").
Частиною першою статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" передбачено, що порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону) визначає Кабінет Міністрів України.
При цьому частинами другою і третьою статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" обумовлено, що виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів. Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).
Підставами для коригування виконавцями/виробниками встановлених цін/тарифів на житлово-комунальні послуги і подання їх на затвердження до органу, уповноваженого здійснювати встановлення таких цін/тарифів, частина десята статті 31 цього Закону визначає зміну протягом строку дії цін/тарифів обсягу окремих складових економічно обґрунтованих витрат з причин, які не залежать від виконавця/виробника, зокрема, збільшення або зменшення податків і зборів, мінімальної заробітної плати, орендної плати та амортизаційних відрахувань, підвищення або зниження цін на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси.
Отже, суб'єкт господарювання, який надає житлово-комунальні послуги, формує тарифи на ці послуги за правилами, визначеними Кабінетом Міністрів України, і подає їх на розгляд органу місцевого самоврядування, який приймає рішення про встановлення (затвердження) відповідних тарифів. Установлені тарифи на житлово-комунальні послуги підлягають коригуванню в разі зміни протягом строку їх дії окремих складових економічно обґрунтованих витрат з причин, які не залежать від виконавця/виробника.
Відповідно до положень статті 18 Закону України "Про ціни і ціноутворення" і підпункту 11 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №667, Держпродспоживслужба, як орган державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення, відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб'єктам господарювання обов'язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; звертається до суду з позовами про стягнення до бюджету коштів у разі прийняття рішення про порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до статті 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Згідно із частинами першою, одинадцятою статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом;
неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) (частина третя статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).
За приписами частин першої, другої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
Як передбачено частиною шостою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина сьома статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).
Згідно із частиною восьмою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (тут і надалі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з наступного.
Аналіз наведених у попередньому розділі правових норм дає підстави для висновку про те, що процес встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги можна умовно розподілити на такі етапи:
1) здійснення уповноваженими виконавцями розрахунків економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг;
2) подання уповноваженими виконавцями відповідних розроблених розрахунків економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг;
3) доведення до споживачів інформації;
4) встановлення органами місцевого самоврядування тарифів на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).
Отже, уповноважені органи (органи місцевого самоврядування) тільки встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі, не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво, поданих їм виконавцями.
Відповідна правова позиція сформована в постановах Верховного Суду від 19 грудня 2018 року у справі №816/2481/17, від 3 квітня 2020 року у справі №802/2021/16-а.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваний припис винесено з вимогами до Луцької міської ради відмінити рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 4 липня 2018 року №402-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 «Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами».
Відповідно до положень статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає:
територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
старосту;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
Частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно до частини першої статті 11 цього ж Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Приписами частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Положеннями статті 18-1 вказаного Закону встановлено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем і відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Виконавчий комітет Луцької міської ради і Луцька міська рада є окремими суб'єктами владних повноважень із окремими функціями, повноваженнями, порядком утворення та прийняття рішень.
Разом з тим, оскаржуваним приписом зобов'язано Луцьку міську раду відмінити рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради, а не сам Виконавчий комітет Луцької міської ради. Отже, оскільки оскаржуваний припис не містить вимог до суб'єкта владних повноважень - Виконавчого комітету Луцької міської ради, тому і не порушує його прав чи законних інтересів.
У численних постановах (зокрема, від 2 серпня 2019 року у справі №0240/3532/18-а, 30 квітня 2020 року у справі №826/10631/17, 14 травня 2020 року у справі №805/1479/16- а) Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції У країни й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 6 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №687/1539/16-а та від 4 лютого 2020 року у справі №320/7969/17.
Право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується. Позивач оскаржив рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано. Право на захист це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього. Отже, відсутність у будь-кого, в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням не породжує для останнього і права на захист, тобто, права на звернення із адміністративним позовом. Посилання позивача на його право звернення до суду з цим позовом не доведено, отже є безпідставними, оскільки позивач не навів доказів, що оскаржене рішення стосується безпосередньо його прав або створює для нього обов'язки.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що з'ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивача передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення (припису), який оскаржується. Відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності такого рішення.
Враховуючи наведені положення законодавства і обставини справи колегія суддів Верховного Суду констатує, що суди першої й апеляційної інстанцій дійшли невірного висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Отже, доводи касаційної скарги спростовують висновки судів попередніх інстанцій і приймаються Верховним Судом як обґрунтовані.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Частинами першою, третьою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Отже, з огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з помилковим застосуванням норм матеріального права і повинні бути скасовані з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області задовольнити повністю.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року скасувати, ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову Виконавчого комітету Луцької міської ради.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду