19 жовтня 2020 року Справа № 160/8895/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Кучми К.С., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у письмовому провадженні адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, Виконуючого обов'язки Директора Державного бюро розслідувань Соколова Олександра Володимировича про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів в частині, -
17.08.2020 року позивач звернувся до адміністративного суду з вищевказаною уточненою позовною заявою, в якій просить:
- визнати протиправними дії Державного бюро розслідувань та виконувача обов'язки Директора Державного бюро розслідувань Соколова Олександра Володимировича по виданню Наказу від 21.04.2020 №133 «Про проведення службового розслідування», Наказу від 21.05.2020 №227 «Про продовження строку проведення службового розслідування», Наказу від 22.06.2020 №281 «Про проведення службового розслідування», Наказу від 21.07.2020 №354 «Про продовження строку проведення службового розслідування» в частині, що стосується його;
- визнати противоправними та скасувати Наказ від 21.04.2020 №133 «Про проведення службового розслідування», Наказ від 21.05.2020 №227 «Про продовження строку проведення службового розслідування», Наказ від 22.06.2020 №281 «Про проведення службового розслідування», Наказ від 21.07.2020 №354 «Про продовження строку проведення службового розслідування» в частині, що стосується його.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що 21.04.2020 саме заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав оскаржуваний Наказ №133 «Про проведення службового розслідування». Крім того, 21.05.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., діючи як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав Наказ №227 «Про продовження строку проведення службового розслідування», яким продовжив строк проведення службового розслідування, що проводиться на підставі Наказу Державного бюро розслідувань №133 від 21.04.2020, по 22.06.2020. Станом на 22.06.2020, так само станом на момент подання позову позивачу невідомі будь-які висновки чи результати проведення вказаного службового розслідування, його не ознайомлено ані з його результатами, ані із матеріалами вказаного розслідування, не повідомлено про закінчення вказаного службового розслідування чи про його подальше продовження.
В подальшому, 22.06.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав Наказ №281 «Про проведення службового розслідування», яким призначено проведення службового розслідування «на предмет причетності до вчинення правопорушень, невиконання чи неналежного виконання обов'язків». Вказаним наказом відсторонено від виконання посадових обов'язків заступника начальника Другого слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, тобто його - позивача, з 22.06.2020 по 22.07.2020. Так, 21.07.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав Наказ №354 «Про продовження строку проведення службового розслідування», з 22.07.2020 на час здійснення службового розслідування. При цьому у вказаному Наказі №354 від 21.07.2020 не зазначено, строк якого саме службового розслідування продовжено та на який термін, тобто заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, продовжив строк проведення службового розслідування та строк відсторонення позивача від виконання посадових обов'язків безстроково, тобто на невизначений термін. Усі вказані накази, видані заступником Директора ДБР Соколовим О.В., як виконуючим обов'язки Директора ДБР, а саме: Наказ №133 «Про проведення службового розслідування» та Наказ №227 «Про продовження строку проведення службового розслідування», Наказ №281 «Про проведення службового розслідування» та Наказ №354 «Про продовження строку проведення службового розслідування», є протиправними, оскільки видані особою, не уповноваженою в силу вимог п.3 п.3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» тимчасово виконувати обов'язки Директора ДБР та стосовно державного службовця особою, яка не є керівником державної служби відповідного органу та не є суб'єктом призначення вказаного державного службовця, а тому підлягають скасуванню.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.08.2020 року заяву ОСОБА_1 про поновлення строку звернення було задоволено, поновлено строк звернення до адміністративного суду та відкрито провадження по даній справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін, після усунення позивачем недоліків своєї позовної заяви від 03.08.2020 року, відповідно до ухвали суду від 07.08.2020 року.
На виконання вимог ухвали суду 15.09.2020 року відповідачем-1 було подано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що службове розслідування проводиться з метою спростування або підтвердження інформації про можливі порушення у діях працівника. Згідно з ч.3 ст.14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» на службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров'я ефективно виконувати відповідні службові обов'язки. Відповідно до ст.4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється з дотриманням, зокрема принципів верховенства права, законності, професіоналізму, доброчесності, прозорості. Отже, обравши державну службу, позивач повинен дотримуватися принципів верховенства права, законності, професіоналізму, доброчесності, прозорості і бути готовим до перевірки та оцінки його діяльності, та відповідальності - у разі виявлення порушень у його діях чи бездіяльності. Оскаржуваними наказами трудові відносини позивача не припинялись і виплата заробітної плати не припинялась, тому твердження позивача про порушення його Конституційного права на працю та оплату праці є хибним, оскільки він не позбавлений права на захист своїх прав та інтересів шляхом оскарження результатів службових розслідувань. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Так, в.о. Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 , отримавши інформацію про можливі порушення у діях позивача, діяв у межах наданих повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, і був зобов'язаний прийняти рішення про проведення службових розслідувань з метою перевірки виявлених фактів, та відповідно мали повноваження для продовження строку проведення службових розслідувань у зазначених випадках. Крім того, наказом Державного бюро розслідувань від 07.09.2020 № 459 допущено ОСОБА_1 , заступника начальника Другого слідчого відділу слідчого управління територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, до виконання посадових обов'язків з 08.09.2020, у зв'язку з завершенням стосовно нього службового розслідування. Водночас, у зв'язку із завершенням службового розслідування та допуском ОСОБА_1 до виконання службових обов'язків задоволення позовних вимог жодним чином не поновить прав позивача на захист яких він звернувся до суду. Враховуючи викладене відповідач-1 зазначив, що пред'явлений позов є безпідставним, необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.
До суду 02.10.2020 року від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій зазначено, що вказаною Інструкцією фактично введено позапроцесуальний механізм впливу на слідчого шляхом відсторонення його від виконання службових обов'язків, враховуючи, що Кримінальним процесуальним кодексом України право відсторонювати слідчого від проведення досудового розслідування покладено на керівника органу досудового розслідування та слідчого суддю. Більше того, навіть у разі проведення стосовно службової особи досудового розслідування у порядку Кримінального процесуального кодексу України, право застосовувати захід забезпечення кримінального провадження у вигляді відсторонення від займаної посади покладено виключно на слідчого суддю. Таким чином, вказаною інструкцією грубо порушуються гарантії незалежності у процесуальній діяльності та невтручання у хід досудового розслідування з боку осіб, які не мають на те законного права, надані слідчому чинним кримінальним процесуальнім законодавством. Надані відповідачем-1 листи за підписом заступника міністра юстиції не мають відношення до предмету спору та надані не уповноваженим на це органом, отже є неналежними доказами, які не містять предмета доказування, відтак не можуть використовуватись судом при ухваленні рішення по суті справи.
На підтвердження вказаного відповідачем-1 не було надано доказів, що службова записка Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань від 16.04.2020 № 196/10-07/20 додавалася до наказу від 21.04.2020 № 133, і в наказі від 21.04.2020 № 133 про такий додаток не зазначено, більше того, позивач зазначає, що вказаним твердженням відповідач-1 намагається ввести суд в оману, оскільки позивача було ознайомлено виключно із оскаржуваними наказами, до яких не було долучено жодних додатків. Більш того, навіть ознайомлення зі змістом зазначеної службової записки, яке сталось тільки з надісланням позивачу відзиву на позов, службова записка від № 196/10-07/20, як вже було зазначено вище, не містить жодної підстави для проведення службового розслідування відносно позивача та будь-якого обґрунтування необхідності втручання в роботу позивача шляхом відсторонення його від виконання посадових обов'язків. За таких обставин, позивач просив суд позов задовольнити з викладених у ньому підстав.
До суду 15.10.2020 р. від відповідача-1 надійшли заперечення, в яких зазначалося, що з 27.12.2019 нормативно-правові акти Державного бюро розслідувань, в тому числі і наказ від 14.01.2020 № 9, не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції України і це факт. Державне бюро розслідувань звернулося до Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України з метою отримання експертного висновку, щодо застосування законів України «Про Державне бюро розслідувань» та «Про державну службу» в частині порядку здійснення повноважень керівника державної служби в Державному бюро розслідувань. Враховуючи вищевикладене, в.о. Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 , отримавши інформацію про можливі порушення у діях позивача, діяв у межах наданих повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, і був зобов'язаний прийняти рішення про проведення службових розслідувань з метою перевірки виявлених фактів. Крім того на переконання Державного бюро розслідувань, позивачем не наведено обґрунтовані доводи щодо порушення оскаржуваними рішеннями його законних прав та інтересів, відповідно обрано невірний спосіб захисту. За таких обставин, відповідач-1 просив суд відмовити ОСОБА_1 в задоволені позовних вимог до Державного бюро розслідувань по даній справі у повному обсязі.
Відповідач-2 відзиву на позовну заяву та будь-яких документів, що стосуються даного предмету спору, до теперішнього часу на адресу суду не надіслав.
В силу ч.1 ст.257 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
Згідно з ст.258 КАС України, суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.
Частинами 5, 8 ст.262 КАС України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. При розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.
За викладених обставин, відповідно до вимог статей 258, 262 КАС України, справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи у письмовому провадженні.
Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що наказом №15о/с від 23.10.2018 виконуючого обов'язки Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі (далі - в.о. Директора ТУ ДБР, розташованого у м. Мелітополі), ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника Другого слідчого відділу Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі.
Наказом №25-ос від 28.11.2018 в.о. Директора ТУ ДБР, розташованого у м. Мелітополі, позивача переведено на посаду заступника начальника Другого слідчого відділу Слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі.
Наказом №251-ос від 28.12.2018 Директора Державного бюро розслідувань на підставі ст.12, 13 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», ст.39 Закону України «Про державну службу», Порядку присвоєння рангів державних службовців, затвердженого Постановою КМ України від 20.04.2016 №306, позивачу присвоєно 5-й ранг державного службовця, як такому, що пройшов випробування.
Наказом в.о. Директора Державного бюро розслідувань від 21.04.2020 №133 призначено проведення службового розслідування з метою дослідження порушень, допущених в ході проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні №262019080000000154. Вказаним наказом відсторонено від виконання посадових обов'язків заступника начальника Другого слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, ОСОБА_1 , з 22.04.2020 по 22.05.2020.
Правовою підставою для проведення службового розслідування визначено наказ Державного бюро розслідування №9 від 14.01.2020 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань».
21.04.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав оскаржуваний Наказ №133 «Про проведення службового розслідування».
21.05.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав оскаржуваний Наказ №227 «Про продовження строку проведення службового розслідування», яким продовжив строк проведення службового розслідування, що проводиться на підставі Наказу Державного бюро розслідувань №133 від 21.04.2020, по 22.06.2020.
22.06.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав оскаржуваний Наказ №281 «Про проведення службового розслідування», яким призначено проведення службового розслідування «на предмет причетності до вчинення правопорушень, невиконання чи неналежного виконання обов'язків». Вказаним наказом відсторонено від виконання посадових обов'язків заступника начальника Другого слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, позивача, з 22.06.2020 по 22.07.2020.
21.07.2020 заступник Директора ДБР Соколов О.В., як виконуючий обов'язки Директора ДБР, посилаючись на вимоги п.8 ч.1 ст.12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», видав оскаржуваний Наказ №354 «Про продовження строку проведення службового розслідування», з 22.07.2020 на час здійснення службового розслідування.
Аналізуючи правовідносини, які виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Щодо тверджень позивача про відсутність у ОСОБА_2 повноважень на виконання обов'язків Директора Державного бюро розслідувань, суд зазначає наступне.
Згідно з чинною редакцією ст.1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Відповідно до ч.1 ст.4 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» незалежність Державного бюро розслідувань від незаконного втручання у його діяльність гарантується, серед іншого, спеціальним статусом Державного бюро розслідувань, особливим порядком фінансування та організаційним забезпеченням діяльності, а також належною оплатою праці працівників Державного бюро розслідувань і соціальними гарантіями.
Тобто, згідно із правовим статусом, Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом зі спеціальним статусом.
Статтями 10 та 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» визначено, що Директор Державного бюро розслідувань займає найвищу посаду служби в Державному бюро розслідувань, яка є державною службою особливого характеру.
Повноваження Директора Державного бюро розслідувань визначені статтею 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», які властиві керівнику державної служби.
Заступник Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 виконує повноваження Директора Державного бюро розслідувань відповідно до положень частини четвертої статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань»: у разі звільнення Директора Державного бюро розслідувань з посади, його смерті або відсутності відомостей про місце його перебування повноваження Директора Державного бюро розслідувань протягом 60 днів виконує його перший заступник, а в подальшому - почергово кожний із заступників і знову перший заступник з ротацією кожні 60 днів до того часу, доки не буде призначено нового Директора Державного бюро розслідувань у порядку, передбаченому цим Законом. Строк виконання повноважень розпочинається відповідно з дня, наступного за днем звільнення Директора Державного бюро розслідувань, або з дня, наступного за днем його смерті, або з дня, наступного за останнім днем, коли місце перебування Директора Державного бюро розслідувань було відомо. Уповноваженому на виконання обов'язків Директора надаються усі права передбачені Законом України «Про Державне бюро розслідувань», зокрема, видавати накази. Будь-яких обмежень по компетенції в.о. Директора, щодо повноважень Директора не встановлено. Виконуючий обов'язки директора наділений повноваженнями самого Директора. Обмеження компетенції в.о. директора, може проводитися лише шляхом обмеження повноважень самого директора, які обов'язково повинні бути відображені в нормативно-правових актах юридичної особи та зареєстровані реєстратором. Так, під час державної реєстрації підприємства, установи, організації незалежно від форми власності до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань вносяться відомості не тільки про керівника, але і про особу (заступник головний бухгалтер тощо), яка має право здійснювати заступництво на час відсутності керівника, а отже за обставин відсутності керівника окремо відомості про призначення в.о. до реєстру не вносяться. У випадку ж призначення в.о. керівника підприємства, установи, організації незалежно від форми власності на вакантну посаду керівника, у такому випадку є необхідність внесення відповідних даних до реєстру для надання рішенням такого в.о. керівники юридичної сили. Внесення цих даних до реєстру є підтвердженням правомочності в.о. керівника здійснювати владно-розпорядчі (публічна служба) або управлінські (господарські товариства) функції, а саме: вчиняти правочини від імені юридичної особи, право підпису фінансових та банківських документів, у тому числі, видавати накази про проведення службового розслідування відносно працівників. Заступник директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 приступив до виконання повноважень Директора Державного бюро розслідувань відповідно до положень частини четвертої статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» і в силу вимог частини першої статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» наділений повноваженнями Директора Державного бюро розслідувань.
До виконання обов'язків Директора Державного бюро розслідувань приступив заступник Директора Державного бюро розслідувань - ОСОБА_2 , що цілком узгоджується з положенням ч.4 ст.12 Закону №794-VIII. Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань на час спірних відносин керівником Державного бюро розслідувань зазначено ОСОБА_2 .
Тож, з урахуванням ч.1, ч.3 ст.10, ч.1, ч.4 ст. 12 Закону України "Про Державне бюро розслідувань", не враховуються доводи позивача щодо відсутності повноважень В.о. Директора ДБР на видання наказів про проведення службового розслідування та продовження строків проведення службового розслідування.
Призначення ОСОБА_2 виконуючим обов'язки Директора ДБР не є предметом спору у даній адміністративній справі.
Згідно з ст.1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Відповідно до ч.1 ст.24 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» з метою запобігання і виявлення правопорушень у діяльності працівників Державного бюро розслідувань у складі центрального апарату Державного бюро розслідувань та його територіальних управлінь діють підрозділи внутрішнього контролю, до обов'язків яких, серед іншого належить:
перевірка інформації, що міститься у зверненнях фізичних та юридичних осіб, засобах масової інформації, інших джерелах, у тому числі отриманої через спеціальну телефонну лінію, сторінку в мережі Інтернет, засоби електронного зв'язку Державного бюро розслідувань, щодо причетності працівників Державного бюро розслідувань до вчинення правопорушень;
проведення службового розслідування стосовно працівників Державного бюро розслідувань.
З метою нормативного врегулювання процедури проведення Управлінням внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань наказом Державного бюро розслідувань від 14.01.2020 № 9 затверджено Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань (далі - Інструкція).
Розділом VII зазначеної Інструкції передбачено права особи, щодо якої проводиться службове розслідування, зокрема: знати підстави проведення службового розслідування; на ознайомлення зі своїми правами та обов'язками під час проведення службового розслідування; давати усні та письмові пояснення, подавати документи, які стосуються службового розслідування; висловлювати письмові зауваження та пропозиції щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; на ознайомлення з матеріалами службового розслідування.
Так, 27.12.2019 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» від 03.12.2019 №305-ІХ (далі - Закон № 305-ІХ).
Законом №305-ІХ внесено низку змін до Закону України «Про Державне бюро розслідувань», зокрема Державне бюро розслідувань змінило статус центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган.
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №305-ІХ до приведення у відповідність із цим Законом закони України, інші нормативно-правові акти діють у частині, що не суперечить цьому Закону.
Підпунктом 1 пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №305-ІХ установлено, що з дня набрання чинності цим Законом Державне бюро розслідувань як державний правоохоронний орган є правонаступником прав та обов'язків Державного бюро розслідувань як центрального органу виконавчої влади.
Згідно з ч.3 ст.117 Конституції України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
На цей час закон, який регулює порядок реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, відсутній. Така реєстрація проводиться відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»
Відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
На підставі Закону № 305-ІХ Державне бюро розслідувань змінило свій правовий статус з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган з дня набрання чинності цим законом, тобто з 27.12.2019.
Так позивач вказує, що відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців станом на 19.02.2020 основним видом діяльності Державного бюро розслідувань визначено державне управління загального характеру (код КВЕД 84.11), тобто Державне бюро розслідувань продовжує діяльність як центральний орган виконавчої влади та його нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації.
Згідно з абзацом другим розділу 1 «Сфера застосування» Національного класифікатора України «Класифікація видів економічної діяльності ДК 009:2010», затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 11.10.2010 № 457 (далі - Національний класифікатор), основне призначення класифікації видів економічної діяльності (далі - КВЕД) - визначати та кодувати основні та другорядні види економічної діяльності юридичних осіб, відокремлених підрозділів юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців.
Також, в абзаці п'ятому розділу 1 «Сфера застосування» Національного класифікатору зазначено, що КВЕД - це статистичний інструмент для впорядкування економічної інформації. Водночас Класифікація є механізмом спільної мови, що має використання в багатьох інших, нестатистичних сферах (соціальному та податковому регулюванні, ліцензуванні, системі тарифів тощо), проте, не завжди адаптована до цього повною мірою. Таким чином, код КВЕД не визначає статус Державного бюро розслідувань.
Натомість, правовий статус державного органу визначається виключно законами України.
Поруч із цим, пунктами 2, 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №305-ІХ передбачено, що до приведення у відповідність із цим Законом закони України, інші нормативно-правові акти діють у частині, що не суперечить цьому Закону.
Також передбачено, що Кабінету Міністрів України у місячний строк із дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
На виконання зазначених норм Закону № 305-ІХ 13.05.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 359 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань», згідно якої, зокрема, Державне бюро розслідувань виключається з переліків центральних органів виконавчої влади, затверджених нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України.
Отже, з 27.12.2019 нормативно-правові акти Державного бюро розслідувань, в тому числі і наказ від 14.01.2020 № 9, не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції України.
Зазначена позиція підтверджується листом Міністерства юстиції України від 23.07.2020 № 32743/14523-26-20/00011.3.1.
Відповідно до пункту 1 Розділу III Інструкції у разі встановлення Управлінням внутрішнього контролю Бюро підстав, за наявності яких може бути проведене службове розслідування, відповідна доповідна (або рапорт) скеровуються Директору Бюро для прийняття рішення.
Так, службовою запискою від 16.04.2020 № 196/10-07/20 Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань звернулось до в.о. Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 з поданням про проведення службового розслідування та відсторонення від виконання посадових обов'язків заступника Директора - начальника слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, ОСОБА_3 та заступника начальника Другого слідчого відділу слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, Деркача М.А.
Подання обґрунтовано порушеннями під час здійснення досудового розслідування та закриття кримінального провадження № 62019080000000154, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 12.04.2019, за ознаками складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України.
На підставі зазначеної службової записки, з метою перевірки викладених фактів, Державним бюро розслідувань видано наказ від 21.04.2020 № 133 «Про проведення службового розслідування».
Відповідно до пункту 4 розділу III Інструкції наказом Державного бюро розслідувань від 21.04.2020 № 133 «Про проведення службового розслідування» ознайомлено 23.04.2020 директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, Д. Кермана.
Пунктом 5 Розділу IV Інструкції передбачено, що службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення.
У разі необхідності за вмотивованим поданням керівника Управління внутрішнього контролю Бюро визначений строк може бути продовжено Директором Бюро, але не більше як на один місяць.
Наказом Державного бюро розслідувань від 21.05.2020 № 227 продовжено строк проведення службового розслідування, що проводилось відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 21.04.2020 № 133, з 22.05.2020 по 22.06.2020.
Службове розслідування продовжено за вмотивованим поданням керівника Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань Чобітка Б.П., оформленого службовою запискою від 20.05.2020 №270/10-07/20.
В аналогічному порядку видавалися інші оскаржувані накази. Так, 22.06.2020 керівник Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 звернувся до в.о. Директора Державного бюро розслідувань з поданням, оформленим службовою запискою № 352/10-07/20, про проведення службового розслідування для перевірки інформації щодо можливого порушення працівниками Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, зокрема позивачем, вимог частини третьої статті 24 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» щодо неповідомлення Директора Державного бюро розслідувань та підрозділ внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань про протиправні дії чи бездіяльність іншого працівника Державного бюро розслідувань.
На підставі вказаної службової записки наказом Державного бюро розслідувань від 22.06.2020 № 281 прийнято рішення про проведення службового розслідування з метою перевірки зазначених фактів (зі змінами, внесеними наказом Державного бюро розслідувань від 16.07.2020 № 344).
З наказом Державного бюро розслідувань від 22.06.2020 № 281 позивача ознайомлено 22.06.2020.
За мотивованим поданням керівника Управління внутрішнього контролю Чобітка Б.П. від 20.07.2020 № 450/10-07/20 наказом Державного бюро розслідувань від 21.07.2020 № 354 продовжено строк проведення службового розслідування, розпочатого згідно з наказом Державного бюро розслідувань від 22.06.2020 № 281.
Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань відповідно до статті 24 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та Положення про Управління внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань визначено уповноваженим підрозділом з питань запобігання та виявлення корупції в Державному бюро розслідувань, яке окрім проведення службових розслідувань з метою покладених на нього завдань має права, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України, Законами України «Про Державне бюро розслідувань», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про запобігання корупції» та іншими нормативно-правовими актами.
Суд вважає, що твердження позивача про відсутність підстав для проведення службових розслідувань не відповідають дійсності.
Щодо твердження позивача про необхідність порушення дисциплінарного провадження для проведення службового розслідування та відсутності підстав для відсторонення від виконання посадових обов'язків на час здійснення службового розслідування слід зазначити, що відповідно до абз.3 ч.6 ст.14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців Державного бюро розслідувань здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Відповідно до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» в разі наявності інформації про можливі порушення в діях працівників Державного бюро розслідувань Управління внутрішнього контролю зобов'язане провести відповідне службове розслідування.
Частиною 2 ст.25 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» передбачено, що Дисциплінарна комісія на підставі службового розслідування, що проводиться підрозділом внутрішнього контролю, складає висновок про наявність чи відсутність у діях працівника Державного бюро розслідувань дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з визначенням рекомендованого виду дисциплінарного стягнення.
Враховуючи зазначене, процедурі притягнення до дисциплінарної відповідальності працівника Державного бюро розслідувань передує процедура проведення службового розслідування, яка врегульована Порядком про проведення службових розслідувань.
Особа, щодо якої проводиться розслідування, може бути відсторонена від виконання посадових чи службових обов'язків за посадою на час проведення службового розслідування (пункт 1 розділу V Інструкції).
Рішення про відсторонення приймається Директором Державного бюро розслідувань.
Відсторонення працівника Державного бюро розслідувань від виконання посадових чи службових обов'язків за посадою здійснюється на підставі наказу Директора Державного бюро розслідувань, воно не може тривати більше строку, передбаченого для проведення службового розслідування або зазначеного в рішенні суду (пункт 1 розділу V Інструкції).
Отже, обов'язок Управління внутрішнього контролю щодо проведення службового розслідування стосовно працівників Державного бюро розслідувань встановлено п.6 ч.2 ст.24 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» і Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань врегульовано порядок його проведення, тому твердження позивача щодо необхідності порушення дисциплінарного провадження для проведення службового розслідування та відсутності підстав для відсторонення від виконання посадових обов'язків на час здійснення службового розслідування є помилковими.
Крім того, позивачем не надано належних доказів щодо порушення Державним бюро розслідувань його прав та інтересів, як при прийняті оскаржуваних наказів, так і під час проведення службових розслідувань, які визначені розділом VII «Права особи, щодо якої проводиться службове розслідування» Інструкції.
Службове розслідування проводиться з метою спростування або підтвердження інформації про можливі порушення у діях працівника.
Згідно з ч.3 ст.14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» на службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров'я ефективно виконувати відповідні службові обов'язки.
Відповідно до ст.4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється з дотриманням, зокрема принципів верховенства права, законності, професіоналізму, доброчесності, прозорості.
Отже, обравши державну службу, позивач повинен дотримуватися принципів верховенства права, законності, професіоналізму, доброчесності, прозорості і бути готовим до перевірки та оцінки його діяльності, та відповідальності - у разі виявлення порушень у його діях чи бездіяльності.
Оскаржуваними наказами трудові відносини позивача не припинялись і виплата заробітної плати не зупинялась, тому твердження позивача про порушення його права на працю та оплату праці є хибним, оскільки він не позбавлений права на захист своїх прав та інтересів шляхом оскарження результатів службових розслідувань.
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, стосуються розгляду питання правомірності наказів відповідача про проведення службових розслідувань, а також наказів про продовження строків таких службових розслідувань.
Судом встановлено, що накази ДБР від 21.04.2020 року №133, від 21.05.2020 року № 227, від 22.06.2020 року №281 та від 21.07.2020 року №354 прийняті на підставі, у межах та у спосіб, що визначений законодавством України.
Разом з тим, оскаржуваними рішеннями відповідача оцінка дій позивача по суті не надавалася, вони є проміжними та не створюють для позивача юридичних наслідків.
За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Однак, на переконання суду, розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення службового розслідування, про продовження строку службового розслідування не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Аналогічні правові висновки викладені в постановах Верховного Суду від 15.03.2019 у справі №815/622/17 (адміністративне провадження №К/9901/15263/18) та від 12.02.2020 у справі №160/7402/18 (адміністративне провадження №К/9901/32168/19).
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява №63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
В силу ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч.1 ст.9 КАС України визначено, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В силу ч.3 ст.90 КАС України, суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що позовну заяву слід залишити без задоволення з викладених вище підстав.
З огляду на положення ч.1 ст.139 КАС України, за наслідками розгляду даної справи, розподіл судових витрат не здійснюється.
На підставі викладеного, та керуючись ст.ст.8, 9, 72, 77, 132, 139, 241 - 246, 250, 262 КАС України, суд, -
У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, Виконуючого обов'язки Директора Державного бюро розслідувань Соколова Олександра Володимировича про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів в частині - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 КАС України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 КАС України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень КАС України.
Повний текст рішення складено 26.10.2020 року.
Суддя К.С. Кучма