Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №810/6/17
адміністративне провадження №К/9901/34257/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 у складі колегії суддів: Балаклицького А.І. (головуючого), Лапія С.М., Щавінського В.Р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 у складі колегії суддів: Карпушової О.В. (головуючого), Кобаля М.І., Кучми А.Ю. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції ядерного регулювання України про зобов'язання здійснити перерахунок заробітної плати, -
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної інспекції ядерного регулювання України про зобов'язання зробити перерахунок заробітної та інших обов'язкових платежів, які нараховуються відповідно до встановленого їй окладу виходячи з окладу, встановленого для головного метролога ДСП Чорнобильська АЕС за 2010 рік відповідно до листа ДСП ЧАЕС від 20.01.2010 №189/30/09-15 в сумі 8619 грн., для заступника начальника цеху ДСП ЧАЕС за 2012 рік відповідно до листа ДСП ЧАЕС від 17.07.2012 №2861/30/09-243 в сумі 9123 грн., за 2013 року відповідно до листа від 14.01.2013 №100/30-08 в сумі 11849 грн., за 2016 рік відповідно до листа ДСП ЧАЕС від 22.07.2016 №2856/30/09-307 в сумі 15310 грн., та за 2011 рік, за 2014 рік та за 2015 рік відповідно до листа ДСП "Чорнобильська АЕС" від 06.12.2016 №4684/30/09-476 "Про надання інформації щодо оплати праці працівників АЕС" та виплатити належні їй кошти.
2. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 25.01.2017, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017, в позові відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Відповідно до трудової книжки, позивач є державним службовцем, яка проходить державну службу в Державній інспекції ядерного регулювання України.
3.2. Наказом від 31.03.2010 №75-о позивач призначена на посаду провідного спеціаліста - державного інспектора Державної інспекції з ядерної безпеки на Чорнобильській АЕС з 06.10.2010.
3.3. Згідно з наказом від 06.07.2010 №157-о позивачу присвоєно дев'ятий ранг державного службовця, з 09.07.2012 присвоєно восьмий ранг державного службовця на підставі наказу від 09.07.2012 Ґ№76-о, а з 09.07.2014 - сьомий ранг державного службовця на підставі наказу від 07.07.2014 №153-о/1.
3.4. Вродовж 2010 - 2015 років позивачу нараховувалась і виплачувалась заробітна плати на підставі Закону України від 16.12.1993 №3723-XII "Про державну службу" (у редакції, що діяла на момент нарахування заробітної плати) та постанов Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 №268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" та від 06.04.2016 №292 "Деякі питання оплати праці державних службовців у 2016 році", а також інших нормативно-правових актів.
3.5. Вважаючи, що розмір заробітної плати не відповідає вимогам Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» та Положення про порядок оплати праці державних інспекторів з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою безпосередньо на ядерних установках, затвердженого наказом Міністерства праці України від 03.04.1997 №30, оскільки розмір заробітної плати повинен встановлюватися на рівні заробітної плати відповідної категорії працівників ядерних установок АЕС, а саме заступника начальника цеху ДСП "Чорнобильська АЕС", позивач звернулась до суду із вказаним позовом.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у період з 2010 по 2016 роки Кабінет Міністрів України жодних рішень з приводу створення спеціальних умов для оплати праці державних інспекторів з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою не приймав. Разом з тим, Положення про порядок оплати праці державних інспекторів з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою безпосередньо на ядерних установках, затверджене наказом Міністерства праці України від 03.04.1997 № 30, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 30.05.1997 за № 202/2006, до спірних правовідносин застосуванню не підлягає, оскільки Міністерство праці України (Міністерство соціальної політики України) не наділено повноваженнями встановлювати розмір оплати праці державних службовців інших органів виконавчої влади, адже це є повноваженням Кабінету Міністрів України.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позову.
6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, оскільки вважає, що до спірних правовідносин повинні були застосувати спеціальний нормативно-правовий акт - Закон України від 08.02.1995 № 39/95-ВР «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», а не правові положення Законів України «Про державну службу».
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити його без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті у період з 01.01.2010 по 30.04.2016 визначались Законом України від 16.12.1993 №3723-XII «Про державну службу», а з 01.05.2016 по 31.12.2016 - Законом України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон №889-VII).
10. Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження (стаття 1 Закону №3723-XII).
11. Відповідно до статті 33 Закону №3723-XII оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю. Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок. Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов'язків. Доплата за ранг провадиться відповідно до рангу, присвоєного державному службовцю. Надбавка за вислугу років виплачується державним службовцям щомісячно у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і залежно від стажу державної служби у таких розмірах: понад 3 роки - 10, понад 5 років - 15, понад 10 років - 20, понад 15 років - 25, понад 20 років - 30, понад 25 років - 40 відсотків. Державним службовцям можуть установлюватися надбавки за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи, доплати за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників та інші надбавки і доплати, а також надаватися матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань.
12. В силу приписів частини сьомої статті 33 Закону №3723-XII умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України.
13. Структура та умови оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, схема посадових окладів визначені постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 (діяла до 30.04.2016).
14. За змістом статті 7 Закону №889-VIII державний службовець має право на оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу.
15. Статтею 50 Закону №889-VIII (діє з 01.05.2016) передбачено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов'язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.
16. Заробітна плата державного службовця складається з: посадового окладу; надбавки за вислугу років; надбавки за ранг державного службовця; виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця; виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою; премії (у разі встановлення). За результатами роботи та щорічного оцінювання службової діяльності державним службовцям можуть встановлюватися премії. Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є державний бюджет.
17. Відповідно до частини третьої статті 51 Закону №889-VIII схема посадових окладів на посадах державної служби визначається щороку Кабінетом Міністрів України під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік з урахуванням юрисдикції державних органів, а також виходячи з того, що мінімальний розмір посадового окладу групи 1 у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, становить не більше семи мінімальних розмірів посадового окладу групи 9 у державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міст обласного значення.
18. З 01.05.2016 питання оплати праці державних службовців у 2016 році регулювалися на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 292 «Деякі питання оплати праці державних службовців у 2016 році».
19. Таким чином, в силу приписів законів України «Про державну службу» питання визначення умов оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги належать до компетенції Кабінету Міністрів України.
20. Згідно з Положенням про Державну інспекцію ядерного регулювання України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №363, державна інспекція ядерного регулювання України (Держатомрегулювання) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії.
21. Відповідно до статті 25 Закону України від 08.02.1995 № 39/95-ВР «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» державний нагляд за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки від імені органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки здійснюють державні інспектори з ядерної та радіаційної безпеки.
22. Частиною восьмою статті 25 вказаного Закону передбачено, що державним інспекторам з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою безпосередньо на ядерних установках, які несуть відповідальність за повноту, достатність та обґрунтованість своїх вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки цих установок, заробітна плата встановлюється на рівні заробітної плати відповідних категорій працівників ядерних установок.
23. Згідно з пунктами 4, 6, 7 Положення про порядок оплати праці державних інспекторів з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою посередньо на ядерних установках, затвердженого наказом Міністерства праці України від 03.04.1997 №30, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30.05.1997 за № 202/2006, заробітна плата державних інспекторів встановлюється на рівні заробітної плати відповідних категорій працівників ядерних установок АЕС. Заробітна плата державних інспекторів нараховується за фактично відпрацьований час по нагляду безпосередньо на ядерній установці і включається в розрахунок середньої заробітної плати у всіх випадках її збереження. Згідно з додатком до вказаного Положення посада головного спеціаліста - державного інспектора прирівнюється до заступника начальника цеху АЕС.
24. Колегія судів зазначає, що предметом спору у цій справі є правильність встановлення розміру оплати праці провідного спеціаліста - державного інспектора Державної інспекції з ядерної безпеки на Чорнобильської АЕС - ОСОБА_1 .
25. Як установлено судами попередніх інстанцій ОСОБА_1 , працюючи на посаді провідного спеціаліста - державного інспектора Державної інспекції на Чорнобильській АЕС Держатомрегулювання є державним службовцем, прийняла Присягу державного службовця з присвоєнням восьмого рангу, а з 09.07.2014 - сьомого рангу державного службовця.
26. При вирішені справи суд першої та апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог дійшли висновку, що у спірних правовідносинах при вирішенні колізії правових норм слід застосовувати положення Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІІ «Про державну службу» з наступними змінами, а з 01.05.2016 по 31.12.2016 - Закон України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу», а не положення частини восьмої статті 25 Закону № 39/35-ВР, відповідно до якої державним інспекторам з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою безпосередньо на ядерних установках, які несуть відповідальність за повноту, достатність та обґрунтованість своїх вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки цих установок, заробітна плата встановлюється на рівні заробітної плати відповідних категорій працівників ядерних установок.
27. Також суди зазначили про пріорітетне застосування постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 292 «Деякі питання оплати праці державних службовців у 2016 році», яка регулює питання оплати праці державних службовців.
28. Колегія суддів звертає увагу на те, що частина восьма статті 25 Закону 39/35-ВР передбачає, що на рівні заробітної плати відповідних категорій працівників ядерних установок заробітна плата встановлюється державним інспекторам з нагляду за ядерною та радіаційною безпекою безпосередньо на ядерних установках, які несуть відповідальність за повноту, достатність та обґрунтованість своїх вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки цих установок.
29. У відзиві на позов, відповідач зазначав, що основним місцем роботи позивача є приміщення, яке розташоване на території адміністративно-господарчого корпусу ДСП ЧАЕС, у якому вона здійснює свої повноваження державного нагляду за дотриманням законодавства, умов виданих документів дозвільного характеру, норм правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки і тільки у разі необхідності перевірки підтвердження дійсності відповідних дій ДСП ЧАЕС, позивач відвідує безпосередньо ядерну установку.
30. Колегія суддів уважає, що оцінка таким доводам є необхідним та першечерговим для вирішення справи, оскільки від відповідного висновку залежить віднесення позивача до суб'єкта спірних правовідносин. Крім того, з урахуванням такого висновку залежить висновок щодо правильності дотримання судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права.
31. За таких обставин вирішення правового спору щодо застосування норм Законів № 3723, № 889 та Закону № 39-35-ВР є передчасним.
32. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
33. З огляду на обмежений обсяг процесуальних повноважень Верховного Суду та на те, що суд першої та апеляційної інстанції не перевірили й не встановили ті фактичні обставини, від яких залежить правильне вирішення позовних вимог, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої та ухвалу суду апеляційної інстанції слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
34. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
36. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
37. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.01.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 - скасувати, а справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної інспекції ядерного регулювання України про зобов'язання здійснити перерахунок заробітної плати - направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
38. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Cуддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко