Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №808/1364/16
адміністративне провадження №К/9901/39021/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016 у складі колегії суддів: Суховарова А.В. (головуючий), Головко О.В., Ясенова Т.І. у справі №808/1364/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа ОСОБА_2 про скасування припису і постанови,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Запорізькій області (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправними і скасувати:
- припис №38 від 11.04.2016 про зупинення підготовчих і будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_1 ;
- постанову №40 від 12.04.2016 про накладання штрафу в сумі 850грн. за будівництво, яке не відповідає проектній документації.
2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.
Визнано протиправними і скасовано прийняті Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Запорізькій області відносно ОСОБА_1 :
- припис №38 від 11.04.2016 про зупинення підготовчих і будівельних робіт з реконструкції АДРЕСА_1 ;
- постанову №40 від 12.04.2016 про накладання штрафу в сумі 850грн. за будівництво, яке не відповідає проектній документації.
Вирішено питання про судові витрати по справі.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 08.08.2014 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Запорізькій області подали декларацію про початок будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_1 , яка в цей же день зареєстрована за номером ЗП 083142180685. Разом з декларацією зареєстрована проектна документація, розроблена ПНВФ «Стройіндустрія-Л».
4.2. Згідно технічного висновку ПНВФ «Стройіндустрія-Л», поданого разом з декларацією про початок будівельних робіт, реконструкція квартири передбачає:
1) перепланування квартири: демонтаж вхідних дверей і перенос дверного пройму в несучій стіні в коридорі з улаштуванням рами посилення; демонтаж сантехнічних приладів у ванній кімнаті; виконання пройму в перегородці по осі « 3»; демонтаж старих та улаштування нових перегородок; улаштування гідроізоляції підлоги санвузла; демонтаж дверного і віконного блоків в кімнаті 6 з наступним улаштуванням рами та демонтаж підвіконної частини залізобетонної панелі для об'єднання кімнати з частиною балкона;
2) реконструкція балкона по осі « 4»: улаштування отворів в зовнішній стіні з заведенням елементів кріплення металевої рами балкону; улаштування плоскої рами балкону з кріпленням до існуючої балконної плити; улаштування металевого каркасу балкона; улаштування огороджуючих стін; улаштування покрівлі на балконі зі склінням; улаштування перегородки з дверима; внутрішнє оздоблення;
3) улаштування балкону по осі «Б»: демонтаж існуючого віконного блоку та підвіконної частини стіни в кухні для улаштування дверної пройми; улаштування отворів в зовнішній стіні з заведенням в них елементів кріплення металевої рами балкону; улаштування прямокутної плоскої рами балкону; улаштування металевого каркасу балкону; улаштування огороджуючих стін; улаштування покрівлі на балконі зі склінням; внутрішнє оздоблення.
4.3. Згідно акту від 29.03.2016 позапланової перевірки дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, - власниками квартири ОСОБА_1 та ОСОБА_2 отримано право на виконання будівельних робіт з реконструкції квартири шляхом реєстрації Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Запорізькій області декларації про початок виконання будівельних робіт ЗП 083142180685 від 08.08.2014. Проектувальник ПНВФ «Стройіндустрія-Л», головний архітектор проекту ПНВФ «Стройіндустрія-Л».
Встановлено виконання будівельних робіт з улаштування металевих конструкцій балкону по ряду «Б», закладення простору під існуючим балконом по осі « 4», що не передбачено проектною документацією та є порушенням статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», пункту 8.14 ДБН В.3.2-2-2009 «Житлові будинки. Реконструкція і капітальний ремонт».
4.4. На підставі акту перевірки, 11.04.2016 відносно ОСОБА_1 складений протокол про адміністративне правопорушення за частиною 1 статті 96 КУпАП. Також Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції внесений припис №38 від 11.04.2016 про зупинення підготовчих і будівельних робіт до оформлення права на виконання зазначених робіт, приведення об'єкта будівництва у відповідність до затвердженої проектної документації.
4.5. За результатами розгляду Департаментом матеріалів справи про адміністративне правопорушення, постановою №40 від 12.04.2016 до позивача застосовано адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 850грн. за будівництво, яке не відповідає проектній документації.
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що під час судового розгляду справи відповідачем надано змінений робочий проект реконструкції квартири, який не містив розділу щодо влаштування балкону по осі «Б». Оскільки зміни до робочого проекту були зроблені у зв'язку з невідповідністю попереднього робочого проекту у цій частині вимогам будівельних норм і правил, суд першої інстанції вважав доведеним наявність у діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 96 КУпАП.
6. Задовольняючи апеляційну скаргу, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що судом першої інстанції під час розгляду справи по суті заявлених позовних вимог не з'ясовано усі обставини, які мають значення для її вирішення. Зокрема, суд першої інстанції помилково вважав доведеною вину позивача у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 96 КУпАП, з огляду на те, що позивачем роботи з реконструкції квартири проводились відповідно до проектної документації, яка була подана відповідачу разом з декларацією про початок будівельних робіт. Про внесення змін до робочого проекту позивача до відома не поставлено, тому вона, як добросовісна сторона у спірних правовідносинах виконувала вимоги наявного у неї проекту. Змінений проект не містить посилання на дату внесення таких змін та не містить посилання на незаконність технічного висновку до проекту, поданого разом з декларацією про початок будівельних робіт.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
7. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, відповідачем подано касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року та залишити в силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року.
7.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», пункту 8.14 ДБН В.3.2-2-2009 «Житлові будинки. Реконструкція і капітальний ремонт».
8. Позивачем подано заперечення на касаційну скаргу, у яких він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року. Мотивами заперечень проти касаційної скарги відповідач зазначає правомірність своїх дій під час проведення реконструкції належної на праві власності квартири.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.
11. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон України № 3038-VI).
13. Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини 4 статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
14. Згідно пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553 (далі - Порядок №553) підставами для проведення позапланової перевірки є, у тому числі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
15. Згідно пункту 8.14. ДБН В.3.2-2-2009 «Житлові будинки. Реконструкція і капітальний ремонт», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 22 липня 2009 року N295 при проектуванні реконструкції житлових будинків допускається зміна їх фасадів, яка повинна носити системний характер, єдиний для всього будинку, а також улаштування вхідних груп до вбудованих (прибудованих) приміщень тільки за архітектурно-планувальними завданнями.
При проектуванні реконструкції, капітальних ремонтів і перепланувань окремих квартир заборонено: утеплення і скління існуючих балконів і лоджій; улаштування нових і розширення існуючих балконів і лоджій, їх скління; улаштування нових віконних прорізів і розширення існуючих віконних і балконних прорізів; зміна форм і кольорів віконних рам і балконних дверей.
16. Відповідно до частини 1 статті 96 КУпАП порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів чи споруд - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від 10 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та на посадових осіб - від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
17. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за виконання будівельних робіт з улаштування металевих конструкцій балкону по ряду «Б», закладання простору під існуючим балконом по осі « 4» всупереч затверджених проектних рішень. Оскарженим приписом зобов'язано усунути також ці порушення.
18. Проте судом апеляційної інстанції встановлено, що зазначені роботи передбачені проектною документацією, яка наявна у позивача і подана відповідачу разом із декларацією про початок виконання будівельних робіт 08.08.2014. Змінений робочий проект, де відсутній пункт 3 про улаштування балкону по осі «Б», поданий відповідачем до суду під час розгляду справи. Позивач про внесені зміни обізнаний не був.
19. Колегія суддів касаційного суду зазначає, що згідно з частиною 1 статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. За статтею 10 цього Кодексу адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх (прямий умисел) або свідомо допускала настання цих наслідків (непрямий умисел). Тобто, вина є обов'язковою ознакою складу адміністративного правопорушення.
20. Тому у цій справі слід прийти до висновку, що дії позивача не містять винної поведінки щодо виконання будівельних робіт з улаштування металевих конструкцій балкону по ряду «Б», закладання простору під існуючим балконом по осі « 4» всупереч затверджених проектних рішень, оскільки про наявність таких проектних рішень позивачу відомо не було. Натомість наявна у позивача розроблена уповноваженою особою проектна документація передбачала виконання саме таких робіт. У зв'язку з цим у діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 96 КУпАП.
21. За наведених обставин колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про те, що відповідно до статті 3 Конституції України, держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Надавши ПНВФ «Стройіндустрія-Л» ліцензію на виконання робіт з обстеження і оцінки технічного стану будівельних конструкції, кваліфікований сертифікат та ліцензію на створення об'єкту архітектури, держава публічно засвідчила належний рівень знань, кваліфікації, спеціальної підготовки, право виконання робіт в певній галузі суспільних відносин, в даному випадку створення проектної документації для здійснення будівництва.
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 08.08.2014 в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю зареєстрована декларація про початок будівельних робіт разом з проектною документація, розробленою ПНВФ «Стройіндустрія-Л». Наслідком такої реєстрації є впевненість замовника що вона виконує роботи в межах проектної документації, розробленої проектною організацією, професійний рівень і кваліфікація якої підтверджена державою. Подальша зміна проектної документації без відома замовника та застосування до неї заходів впливу за дії, які були дозволені належним чином зареєстрованою проектною документацією, є протиправним втручанням державного органу в право особи, яке самою державою раніше було захищене, тобто порушений принцип юридичної визначеності.
22. Ураховуючи викладене, колегія суддів касаційного суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про протиправність оскаржених постанови відповідача та припису, постанова апеляційного суду у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
23. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 359 КАС України, суд, -
Касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Запорізькій області залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року по справі №808/1364/16 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя Шарапа В.М.
Судді Стеценко С.Г.
Чиркін С.М.