Справа № 580/2836/19 Суддя (судді) першої інстанції: А.В. Руденко
28 квітня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Собківа Я.М.,
суддів: Земляної Г.В., Глущенко Я.Б.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Степанківської сільської ради про визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:
- визнати незаконним рішення Степанківської сільської ради №36-16/VІІ від 22.08.2019 Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок на умовах оренди про надання позивачу в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років на сесії Степанківської сільської ради;
- зобов'язати Степанківську сільську раду прийняти рішення про надання позивачу в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об'єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області;
- стягнути із Степанківської сільської ради 1921,00 грн. моральної шкоди, завданої суб'єктом владних повноважень внаслідок вчинення протиправної бездіяльності.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмолено.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
На адресу Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від Степанківської сільської ради, в якому відповідач просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 06 березня 2019 року позивач подав до Степанківської сільської ради заяву, в якій просив прийняти рішення про надання йому земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об'єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області.
29 березня 2019 року відбулось засідання комісії з питань земельних відносин, природокористування, екології, планування території, будівництва, архітектури, благоустрою, енергозбереження та транспорту, комунальної власності, житлово-комунального господарства Степанківської сільської ради, на якій заява позивача була розглянута та встановлено, що рішенням Степанківської сільської ради «Про визначення переліку земельних ділянок для продажу прав на них на земельних торгах» від 18.01.2019 №25-5/VII, однак дана земельна ділянка у вказаному переліку відсутня, натомість зарезервована для продажу. За результатами розгляду позивачу був направлений лист від 02.04.2019 № 524/02-14.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 09.08.2019 року у справі №580/1617/19 визнано протиправною бездіяльність Степанківської сільської ради щодо не розгляду на пленарному засіданні заяви ОСОБА_1 від 06.03.2019 щодо прийняття рішення про надання в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років; зобов'язано Степанківську сільську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.03.2019 року про надання в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об'єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області.
На виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09.08.2019 у справі №580/1617/19 Степанківська сільська рада прийняла рішення від 22.08.2019 року №36-16/VII, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах оренди на земельну ділянку площею 4,23 га, кадастровий номер 7124988000:01:002:0256.
Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
Як встановлено судом першої інстанцій та підтверджено матеріалами справи, в оскаржуваному рішенні Степанківської сільської ради зазначено, що підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є включення земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної власності для продажу прав оренди на них на земельних торгах.
Оцінюючи таку відмову на предмет її відповідності вимогам чинного законодавства, Черкаський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідач відмовив позивачу у наданні земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об'єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області насамперед з тієї підстави, що земельні ділянки комунальної власності передаються у користування фізичним особам лише шляхом продажу права оренди на земельних торгах, однак земельна ділянка, на яку претендує позивач, до переліку земельних ділянок для продажу прав оренди на земельних торгах не включена.
Однак, колегія суддів не погоджується з наведеним висновком суду першої інстанцій з огляду на таке.
Як встановлено судом першої інстанцій та підтверджено матеріалами справи, в оскаржуваному рішенні підставою відмови є те, що земельна ділянка, яку виявив бажання отримати у власність позивач зарезервована для продажу.
Проте, колегія суддів звертає увагу, що в оскаржуваному рішенні не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.
Зокрема, відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно з положеннями частини третьої статті 134 Земельного кодексу України земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. В свою чергу, статтею 121 Земельного кодексу України встановлені норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі №819/655/17 та від 19 червня 2018 року у справі №819/1061/17.
Щодо позовних вимог в частині стягнення моральної шкоди, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно частин 1, 2 статті 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав.
Моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.
При вирішенні спору про відшкодування моральної шкоди має бути з'ясована наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Зокрема, необхідно з'ясувати чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.
Разом з цим, матеріали адміністративної справи не містять доказів, які свідчили б про душевні страждання позивача та підтвердження причинного зв'язку між протиправною бездіяльністю Степанівської сільської ради щодо не розгляду заяви позивача від 06.03.2019 про надання в оренду земельної ділянки 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанівської об'єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області і завданням позивачеві від цього моральної шкоди.
Колегія суддів звертає увагу на те, що сам лише факт порушення прав позивача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди, оскільки моральна шкода має бути обов'язково підтверджена належними та допустимими доказами, тому суд доходить висновку про необґрунтованість позовної вимоги про відшкодування моральної шкоди.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є частково обґрунтованими, а вимоги такими, що належить задовольнити частково.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З огляду на наведені правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем було неправомірно прийнято рішення про відмову у наданні позивачу в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років.
У відповідності до вимог п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.
Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року скасувати та ухвалити нове судове рішення.
Адміністративний позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення Степанківської сільської ради №36-16/VІІ від 22.08.2019 «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок на умовах оренди» про відмову у наданні позивачу в оренду земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років.
Зобов'язати Степанківську сільську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення на умовах оренди земельної ділянки площею 4,23 га з кадастровим номером 7124988000:01:002:0256 для ведення особистого селянського господарства в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Хацьківської сільської ради (Степанківської об'єднаної територіальної громади) Черкаського району Черкаської області та прийняти мотивоване рішення з урахуванням висновків цієї постанови.
В іншій частині позову відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач Собків Я.М.
Суддя Земляна Г.В.
Суддя Глущенко Я.Б.