Іменем України
26 березня 2020 року
Київ
справа №383/773/17(2-а/383/40/17)
адміністративне провадження №К/9901/55154/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Бобринецької районної ради Кіровоградської області
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 (головуючий суддя - В.В. Мельник, судді - Д.В. Чепурнов, С.В. Сафронова)
у справі № 383/773/17
за позовом ОСОБА_1
до Бобринецької районної ради Кіровоградської області;
Голови Бобринецької районної ради Гадемської Олени Антонівни
про визнання бездіяльності протиправною,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Бобринецької районної ради Кіровоградської області (далі - відповідач 1), Голови Бобринецької районної ради Гадемської О.А. (далі відповідач - 2), в якому просив визнати протиправною бездіяльність голови Бобринецької районної ради Кіровоградської області Гадемської О.А., що полягала у невиконанні обов'язку з оприлюднення розпоряджень голови Бобринецької районної ради від 01.09.2017 № 39-гр, 40-гр, від 08.09.2017 № 41-гр із зазначенням дати оприлюднення і дати оновлення на офіційному веб-сайті районної ради не пізніше п'яти робочих днів з дня їх затвердження/видання, передбаченого статтями 14 і 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що не виконавши обов'язок з оприлюднення на офіційному веб-сайті районної ради розпоряджень від 01.09.2017 № 39-гр, 40-гр, від 08.09.2017 № 41-гр у п'ятиденний строк з дня їх затвердження/видання, передбачений статтями 14 і 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», статтею 55 Закону України «Про місцеве самоврядування» та гарантований статтею 19 Конституції України відповідач вчинив бездіяльність, чим порушене право на своєчасний доступ до достовірної, точної та повної публічної інформації, зокрема на доступ, в тому числі позивача, на засідання президії 08.09.2017 та засідання координаційної ради 08.09.2017.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 06.03.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту порушеного права, адже відповідач - 2 не є розпорядником публічної інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому голова районної ради не може бути відповідачем у позові щодо обмеження права позивача у доступі до публічної інформації, його діяльність щодо виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідно до пункту 17 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є предметом звіту перед радою.
5. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 рішення суду першої інстанції скасовано. Позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Бобринецької районної ради Кіровоградської області, що полягала у невиконанні обов'язку з оприлюднення розпоряджень голови Бобринецької районної ради від 01.09.2017 № 39-гр, 40-гр, від 08.09.2017 № 41-гр із зазначенням дати оприлюднення і дати оновлення на офіційному веб-сайті районної ради не пізніше п'яти робочих днів з дня їх затвердження/видання, передбаченого статтями 14 і 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачами було порушено встановлений законом строк оприлюднення розпоряджень голови ради. Вказана бездіяльність безпосередньо стосується також і позивача, оскільки останній був позбавлений можливості бути присутнім на відповідних засіданнях з метою їх висвітлення для громадськості, з огляду на що права позивача були порушені відповідачем - 1.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-1 вказує, що суд апеляційної інстанції помилково прийшов до висновку щодо заміни неналежної сторони у справі. Позивач же звертаючись до суду з позовом до двох відповідачів, обрав як належний спосіб захисту порушеного права визнання бездіяльності протиправною лише одного відповідача - голови районної ради та особисто підтвердив це у судовому засіданні та клопотання про заміну неналежного відповідача ним заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить її залишити без задоволення, постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Бобринецької районної ради Кіровоградської області.
11. Ухвалою Верховного Суду від 23.03.2020 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. 01.09.2017 головою Бобринецької районної ради Кіровоградської області видано розпорядження № 39-гр «Про скликання Президії Бобринецької районної ради сьомого скликання», № 40-гр «Про організацію проведення засідання Координаційної ради з питань місцевого самоврядування при голові районної ради», 08.09.2017 № 41-гр видано розпорядження «Про скликання дванадцятої сесії районної ради сьомого скликання».
13. 22.09.2017 на офіційному веб-сайті районної ради були оприлюднені розпорядження голови Бобринецької районної ради від 01.09.2017 № 39-гр та 40-гр, від 08.09.2017 № 41-гр, тобто на п'ятнадцятий робочий день з дня затвердження/видання розпоряджень № 39 та № 40 та на десятий робочий день з дня затвердження/видання розпорядження № 41.
14. Предметом судового розгляду було визнання протиправною бездіяльності відповідача-2 щодо несвоєчасного оприлюднення тексту вказаних розпоряджень.
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Статтею 34 Конституції України гарантовано кожному право на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом лише в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
17. Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
18. За змістом статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
19. Згідно частини першої статті 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
20. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом:
1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом;
2) надання інформації за запитами на інформацію.
21. Пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
22. Згідно із частиною другою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
25. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, розпорядження від 01.09.2017 № 39-гр «Про скликання Президії Бобринецької районної ради сьомого скликання», № 40-гр «Про організацію проведення засідання Координаційної ради з питань місцевого самоврядування при голові районної ради», від 08.09.2017 № 41-гр «Про скликання дванадцятої сесії районної ради сьомого скликання» оприлюднені на офіційному веб-сайті Бобринецької районної ради 22.09.2017, що визнається відповідачами.
26. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що відповідачами було порушено встановлений законом строк оприлюднення розпоряджень голови Бобринецької районної ради від 01.09.2017 та від 08.09.2017, що останніми не заперечується. Вказана бездіяльність безпосередньо стосується також і позивача, оскільки останній був позбавлений можливості бути присутнім на відповідних засіданнях з метою їх висвітлення для громадськості, з огляду на що права позивача були порушені Відповідачем-1.
27. Посилання відповідача-1 у касаційній скарзі, що суд апеляційної інстанції прийшов до помилкового рішення щодо заміни неналежної сторони судом касаційної інстанції відхиляються, враховуючи наступне.
28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
29. Пунктом 2.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» визначене поняття «суб'єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб'єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». У зв'язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов'язки розпорядника інформації, у тому числі обов'язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»). У разі подання позову до таких осіб судам необхідно залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.
30. Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
31. Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 06.07.1999 року № 7-рп/99 роз'яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).
32. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що міський голова не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути її розпорядником. У зв'язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.
33. Аналогічний підхід слід застосовувати й до голів районної (обласної) рад. Відмінність між головами районних (обласних) рад та міським головою полягає у порядку обрання їх на ці посади. На відміну від міських голів, які безпосередньо обираються територіальними громадами села, селища, міста, голови районних (обласних) рад обираються з числа депутатів цих рад.
34. Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.
35. Відповідно до пунктів 13, 14, 17 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті ради забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян, забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін.
36. За таких обставин, колегія суддів суду касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що вказаними правовими приписами не передбачено повноважень або обов'язку саме відповідача-2 щодо забезпечення оприлюднення розпоряджень голови районної відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
37. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
38. Таким чином, суд апеляційної інстанції приймаючи рішення у даній справі правомірно здійснив заміну первісного відповідача належним відповідачем.
39. Крім того, з матеріалів справи встановлено, що у даній справі належний відповідач по справі, а саме Бобринецька районна рада Кіровоградської області, була залучена до участі у справі ще з поданням позивачем відповідного адміністративного позову.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанції не підтвердилися під час перегляду справи касаційним судом.
41. Суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права.
42. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
43. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Висновки щодо розподілу судових витрат
44. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
45. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу Бобринецької районної ради Кіровоградської області залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 у справі № 383/773/17 залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду