23 січня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/2664/19
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Ковбій О.В.,
при секретарі: Калівошко В.В.,
за участі:
представника позивача - Новосельцева М.В.,
представника відповідача - Грудковську А.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру) з позовом, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області щодо розгляду у першочерговому порядку заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 гектара, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області вилучити з наказу від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги в формі аукціону" земельну ділянку з кадастровим номером 6522155400:02:001:0372;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 гектара, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області згідно вимог ч.7 ст.118 Земельного Кодексу України.
Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивовані тим, що він 18.12.2018 року звернувся до ГУ Держгеокадастру з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства. 17.01.2019 року позивач отримав лист №9833/0-128/0/95-19, в якому було зазначено, що земельна ділянка, бажане місце розташування якої було вказано в графічних матеріалах, знаходиться в користуванні іншої особи. Також зазначено, що до заяви не додано погодження землекористувача. Враховуючи ці обставини, відповідач вказав, що клопотання позивача не може бути задоволено згідно ч.7 ст.118 Земельного Кодексу України.
Такі дії позивач вважає незаконним. З посиланням на висновок Верховного Суду, зазначений в постанові від 16.05.2019 року по справі №826/9569/17, вважає, що належним результатом розгляду його заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства є наказ ГУ Держгеокадастру, а не лист з приводу розгляду порушеного питання. Натомість, відсутність такого наказу позивач вважає проявом протиправної бездіяльності з боку відповідача.
Окрім зазначеного, ОСОБА_1 наголошує на безпідставності посилань відповідача в своєму листі за вихідним №9833/0-128/0/95-19 на те, що бажана ним до отримання земельна ділянка знаходиться в користуванні іншої особи, а саме, Товариства з додатковою відповідальністю "Новоолексіївське", оскільки в рамках господарської справи №923/364/19 відповідач з початку розгляду справи заперечував проти визнання права постійного користування земельною ділянкою з кадастровим №6522155400:02:001:0044 за ТДВ "Новоолексіївське".
Додатково до викладеного позивач зазначає, що земельна ділянка, на яку він просить видати дозвіл, увійшла за результатом інвентаризації у знов сформовану земельну ділянку з кадастровим №6522155400:02:001:0372 (кадастровий номер до цього: 6522155400:02:001:0044). Наказом відповідача від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на торги в формі аукціону" спірну, як вважає позивач, земельну ділянку включено до переліку земельних ділянок, які виставляються на торги під лотом №363, що, на думку ОСОБА_1 , є порушенням пріоритету у першочерговому розгляді його заяви як учасника АТО, ветерана війни - учасника бойових дій.
На підставі зазначеного ОСОБА_1 просить задовольнити його позовні вимоги.
Також, разом з позовом подано заяву про вжиття заходів забезпечення даного адміністративного позову, в задоволенні якої ухвалою суду від 10.12.2019 року відмовлено.
Ухвалою суду від 16.12.2019 року провадження у справі відкрито, визначено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін. Судове засідання призначено на 23.01.2020 року.
17.01.2020 року ГУ Держгеокадастру подано відзив на позов, в якому відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , зазначає, що 20.12.2018 року надійшла заява ОСОБА_1 щодо надання в порядку ст. 118 Земельного Кодексу України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею до 2,0 га. За інформацією відділу у Генічеському районі ГУ Держгеокадастру зазначена позивачем в графічних матеріалах земельна ділянка з кадастровим №6522155400:02:001:0044 перебуває у користуванні іншої особи. Тому, на підставі положень ч.7 ст. 118 ЗК України, листом від 17.01.2019 року №9833/0-128/0/95-19 повідомило заявника про неможливість задоволення його клопотання. Також в листі зазначено про можливість отримати земельну ділянку з переліку ділянок, що можуть бути відведені учасникам антитерористичної операції, інформація про які розміщена за вказаним у листі електронним посиланням.
Щодо посилань позивача на протиріччя між доводами листа ГУ Держгеокадастру від 17.01.2019 року №9833/0-128/0/95-19 та правовою позицією під час розгляду справи №923/364/19, відповідач зазначає, що розбіжність виникла внаслідок недосконалості нормативно-правового регулювання та неузгодженість практики застосування норм права. Однак, остаточно відсутність в ТДВ "Новоолексіївське" прав, у тому числі на земельну ділянку з кадастровим №6522155400:02:001:0044, встановлено лише судом апеляційної інстанції в рамках наведеної вище господарської справи.
Відносно позовної вимоги ОСОБА_1 про виключення з переліку земельних ділянок права на які виставляються на земельні торги земельної ділянки з кадастровим №6522155400:02:001:0372 відповідач вказує, що ділянка сформована як об'єкт цивільних прав влітку 2019 року. У зв'язку з відсутністю речових прав на цю ділянку, вона була включена до переліку.
Стосовно позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ГУ Держгеокадастру зазначає, що прийняття зазначеного рішення є його виключними дискреційними повноваженнями.
20.01.2020 року позивачем надано до суду відповідь на відзив, в якій ОСОБА_1 стверджує, що відповідач вводить суд в оману, зазначаючи, що земельна ділянка з кадастровим №6522155400:02:001:0044 перебуває в користуванні іншої особи, оскільки з листа ГУ Держгеокадастру №92-21-0.61-385/2-17 від 13.01.2017 вбачається протилежне. Також позивач зазначає, що не виключення з наказу від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на торги в формі аукціону" земельної ділянки з кадастровим №6522155400:02:001:0372 призведе до відмови в задоволенні заяви позивача з підстав, штучно створених ГУ Держгеокадастром.
Додатково до викладеного ОСОБА_1 стверджує, що вирішення питання по раніше поданій ним заяві не є дискреційними повноваженнями відповідача.
В судове засідання, призначене на 23.01.2020 року представники сторін з'явились. Представник позивача на задоволенні позовних вимог наполягав з підстав викладених у позові, представник відповідача проти задоволення позову заперечувала, покликаючись на доводи викладені нею в відзиві на позов.
Суд, вивчивши доводи позову та відзиву на нього, заслухавши пояснення учасників процесу, які прибули до суду, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які регулюють спірні правовідносини, виходить з наступних підстав та мотивів.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.
Так, 20.12.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Дерджгеокадастру з заявою про надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації щодо відведення відповідно ст. 118 Земельного Кодексу України (для приватизації) земельної ділянки сільськогосподарського призначення (для ведення особистого селянського господарства) орієнтовною площею до 2 га, на території Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області із ділянки з кадастровим №6522155400:02:001:0044, як учаснику бойових дій. Разом з заявою надано графічні матеріали з відповідними розмірами та бажаним місцем розташування земельної ділянки.
17.01.2019 року ГУ Держгеокадастром складено та надіслано в адресу позивача лист за вихідним № 9833/0-128/0/95-19, в якому ОСОБА_1 повідомлено, що за інформацією відділу у Генічеському районі ГУ Держгеокадастру земельна ділянка, зазначена на графічному матеріалі бажаного місця розташування, перебуває в користуванні іншої особи. Погодження землекористувача серед доданих до заяви матеріалів відсутнє, отже, в силу приписів п.7 ст. 118 ЗК України відповідач зазначив про відсутність в нього можливості задовольнити заявлене ОСОБА_1 клопотання. Додатково повідомлено про наявність затвердженого відповідачем переліку земельних ділянок, призначених для військовослужбовців - учасників антитерористичної операції.
22.08.2019 року наказом ГУ Держгеокадастру №169 доповнено перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, зокрема, земельною ділянкою 6522155400:02:001:0372.
Позивач, не вважаючи лист відповідача від 17.01.2019 року за вих. №9833/0-128/0/95-19 належним вирішенням його заяви від 20.12.2018 року, звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності ГУ Держгеокадастру та зобов'язання його вилучити з наказу від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги в формі аукціону" земельну ділянку з кадастровим номером 6522155400:02:001:0372.
Дослідивши матеріали справи та проаналізувавши відповідні норми чинного законодавства суд дійшов наступного.
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту б) частин першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни … набувають права власності … земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами … здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) частина третя статті 116 ЗК України).
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
З огляду на це ОСОБА_1 , який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для … ведення особистого селянського господарства … у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У цій же частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання, чи достатньо відповіді у формі листа.
Для порівняння, у частині дев'ятій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.
У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
Так і в даному конкретному випадку, позивач 20.12.2018 року звернувся до ГУ Держгеокадастру з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної ним земельної ділянки. В місячний строк ГУ Держгеокадастром наказ за результатом розгляду клопотання ОСОБА_1 не винесено. Більш того, відповідний наказ відсутній станом на дату прийняття даного рішення.
Таким чином, з боку ГУ Держгеокадастру має місце протиправна бездіяльність, що полягає в не розгляді відповідачем заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 гектара, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області.
Щодо права позивача на першочерговий розгляд його заяви суд зазначає, що черговість розгляду заяв має значення при наявності більше ніж одного претендента на земельну ділянку, тоді як в даному випадку конкуренція стосовно земельної ділянки, бажаної до отримання позивачем, відсутня. Порушення прав ОСОБА_1 згідно змісту позову полягає в відсутності передбаченого рішення взагалі, а не в ігноруванні його права на першочерговий розгляд заяви. Тому, задоволення позовної вимоги в редакції, запропонованій позивачем немає законної мети.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абзац третій частини сьомої статті 118 ЗК України).
Відповідно до частини дев'ятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Частиною десятою статті 118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.
Зазначений правовий висновок Верховний Суд висловлював у постанові від 31.01.2018 у справі №814/741/16, постанові від 14.03.2018 у справі №804/3703/16, постанові від 29.08.2019 по справі № 420/5288/18.
Закон не забороняє діяти так само і у разі прийняття відповідним органом у належній формі рішення про відмову у наданні дозволу з підстав, які особа вважає незаконними.
Суд звертає увагу, що відповідно до статті 22 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" землеустрій здійснюється на підставі: а) рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; б) укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою; в) судових рішень.
Таким чином підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, окрім рішення про надання дозволу, може бути договір або судове рішення.
Суд відзначає, що надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність.
Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність.
Суд також відзначає, що ЗК України не передбачає можливості оскарження відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відтак, оскільки протиправна бездіяльність у вигляді ненадання дозволу не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то, на думку суду, і протиправне рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу, теж не повинно бути перешкодою.
Таким чином, у разі протиправної бездіяльності відповідного органу у вигляді ненадання дозволу у належній формі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у встановлений строк, відповідно до абзацу третього частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
З метою ефективного захисту прав людини у сфері земельних правовідносин та усунення необґрунтованих перешкод, суд вважає, що зазначений підхід повинен застосовуватися і у випадку ухвалення протиправного рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Аналогічний висновок правозастосування наведених норм матеріального права сформульовано й у постанові Верховного Суду від 11.04.2018, прийнятою за наслідками касаційного розгляду справи №806/2208/17, постанові від 29.08.2019 по справі № 420/5288/18.
Оскільки ГУ Держгеокадастру не прийняло жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 , а лише надіслало позивачу лист, у якому повідомило про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки державної власності у користування, суд не входить в обговорення вказаних у цьому листі відповідача підстав, оскільки такий документ не є рішенням суб'єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відтак не може бути предметом судового розгляду.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 29.08.2019 по справі № 420/5288/18.
В контексті вказаного суд зазначає, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених статтею 118 ЗК України рішень.
Відтак, з огляду на обставини цієї справи, встановлені судом під час її розгляду, враховуючи приписи наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, суд дійшов висновку про необхідність визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання ГУ Держгеокадастру розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Щодо позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області вилучити з наказу від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги в формі аукціону" земельну ділянку з кадастровим номером 6522155400:02:001:0372 суд зазначає наступне.
Так, згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Аналогічно у ст.245 КАС України визначено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про:
- визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
- визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
- визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
- визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
- встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
- прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Аналізуючи частину першу статті 5 КАС України, суд звертає увагу на те, що права, свободи або законні інтереси особи підлягають судовому захисту в адміністративному суді за наявності наступних обов'язкових умов: безпосереднього порушення прав, свобод або законних інтересів особи, вчинення такого порушення законодавчо визначеним суб'єктом, а саме, суб'єктом владних повноважень, та у разі порушення прав, свобод або законних інтересів особи у спосіб встановлений законодавством, а саме, рішенням, дією чи бездіяльністю такого суб'єкта.
З цього приводу суд зазначає те, що захист прав позивача шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії може відбуватись виключно внаслідок визнання відповідних рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними.
За відсутності протиправних рішень дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, відсутня одна з необхідних, визначених частиною 1 статті 5 КАС України умов, для судового захисту порушених прав позивача.
Аналогічна позиція викладена Верховним Судом у постанові від 12.11.2018р. у справі №806/3099/17.
Таким чином, для вирішення заявленої ОСОБА_1 позовної вимоги про зобов'язання відповідача вилучити з наказу від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги в формі аукціону" земельну ділянку з кадастровим номером 6522155400:02:001:0372, суд має встановити ознаки протиправності наведеної частини наказу.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
Таким чином, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція складає сталу судову практику, висловлена у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17, від 22 травня 2018 року; 468/1263/17-а, від 11 червня 2019 року у справі №826/841/17, від 31.10.2019 року по справі № 607/4538/16-а, а також була неодноразово зазначена раніше у постановах Верховного Суду України від 19 січня 2016 року № 21-3690а15, від 13 грудня 2016 року № 21-2573а16 та інших
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на виконавчий орган обов'язку (не є підставою для виникнення зобов'язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність. ГУ Держгеокадастр може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав, визначених законом.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі 509/4722/16-а та від 29 серпня 2019 року у справі №540/2441/18, від 31.10.2019 року по справі № 607/4538/16-а.
У справі, яка розглядається, ОСОБА_1 обґрунтовує протиправність частини оскарженого ним наказу тим, що він як учасник бойових дій претендує на земельну ділянку в 2 га з масиву площею 279,4967 га.
Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною другою 134 ЗК України визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Частиною першою статті 136 ЗК України визначено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Відповідно до частини другої вказаної статті встановлено, що добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі, разом з розташованими на них об'єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
У відповідності до частини третьої статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Відповідно до частини третьої статті 135 ЗК України організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що ГУ Держгеокадастру як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
Так, спірна земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення державної власності, що сторонами не заперечується, тому розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, включення її в Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу права оренди на земельних торгах віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Херсонскій області.
Як встановлено судом, 22.08.2019 року відповідач прийняв наказ №169 "Про доповнення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону", яким доповнено перелік земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, затверджені наказом Головного управління Держземагенства у Херсонській області від 23.10.2014 року №21-81/19-14 "Про затвердження переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону сільського" (зі змінами) новими земельними ділянками згідно з додатками №1, 2.
Так, відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14 Держземагенству доручено забезпечити надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів.
Відповідно до пункту 13 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України: "Для погодження вирішення питань, що належать до компетенції Держземагентства України, обговорення найважливіших напрямків його діяльності у Держземагентстві створюється колегія. Рішення колегії вводяться в дію наказами Держземагентства України".
Відповідно до рішення Колегії Державного агентства земельних ресурсів України №2/2 від 14.10.2014 року "Про продаж прав на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на конкурентних засадах" колегія вирішила за результатами аналізу матеріалів інвентаризації, іншої землевпорядної документації, звернень фізичних та юридичних осіб, зокрема щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення фермерського господарства та ведення особистого селянського господарства скласти, затвердити та оприлюднити на офіційному сайті Держземагентства України переліки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, включаючи несформовані земельні ділянки, що мають бути об'єктами землеустрою під час підготовки відповідних лотів до продажу (крім тих, на яких розташовано нерухоме майно, або тих, які на законних підставах знаходяться у користуванні заявників, або тих, щодо яких надано дозвіл на розроблення відповідної документації із землеустрою або станом на 15 жовтня 2014 року у відповідному головному управлінні вже зареєстровано клопотання про надання такого дозволу) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (пункт 2.2). Відповідно до пункту 2.3 вказаного рішення за результатами аналізу поточних робіт із землеустрою та звернень фізичних і юридичних осіб вирішено на регулярній основі виявляти земельні ділянки, що користуються попитом та права на які можуть бути продані на земельних торгах, включати такі земельні ділянки до вищезазначених переліків шляхом видання наказів про внесення змін і доповнень до них та оприлюднювати оновлені переліки на офіційному сайті Держземагентва України.
15 жовтня 2014 року Держземагентством України видано наказ №328 про введення в дію рішень колегії Держземагентства. В пункті 2 наказу зазначено: "…вжити відповідних заходів для реалізації рішень колегії та інформувати про їх виконання у визначені терміни".
З огляду на вищевикладене, суд касаційної інстанції в постанові від 19.02.2019 по справі № 815/905/17 дійшов висновку, що відповідно до чинного наказу № 328 від 15 жовтня 2014 року головні управління Держземагентства в областях зобов'язані на постійній основі виявляти та оновлювати переліки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги.
Зазначений висновок, на думку суду, має бути застосований при вирішенні даної адміністративної справи.
Відповідно до розпорядження КМУ від 31 березня 2015 року № 294-р "Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру" на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру покладено функції і повноваження Державного агентства земельних ресурсів, що припиняється.
Отже, саме Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області наділено повноваженнями щодо виявлення та оновлення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги.
При цьому прийняттю вказаного рішення передувала визначена законом процедура, зокрема, наказом Держземагенства України від 15 жовтня 2014 року №328 введено в дію рішення колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року №2/2 "Про продаж прав на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на конкурентних засадах".
Таким чином, відповідач, реалізовуючи свої повноваження організатора земельних торгів, з дотриманням визначених Земельним кодексом України вимог, мав право прийняти відповідний наказ про доповнення переліку земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
Статтею 134 ЗК України визначається обов'язковість продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах).
Разом з цим, перелік випадків, за яких земельні торги не проводяться, визначають частина друга і третя статті 134 ЗК України.
Зокрема, земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до пунктів 19-21 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Однак, з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 станом на дату прийняття спірного наказу - 22.08.2019 року з конкретно визначеною ним земельною ділянкою нічим, окрім власного бажання до її отримання, не пов'язаний. Позивач не отримував дозволу на розроблення проекту землеустрою відносно неї, не укладав договорів (без отримання дозволу) з розробником проектної документації, не має нерухомого майна, розташованого на ній.
Проте, як вже було зазначено вище, навіть отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою є лише початковим етапом тривалої процедури отримання земельної ділянки у власність. Як зі змісту Земельного кодексу України так і зі змісту практики судів касаційної інстанції вбачається, що навіть отримання вказаного дозволу не породжує майнових прав для особи.
Таким чином, наявне у ОСОБА_1 право на безоплатну передачу йому земельної ділянки із земель державної або комунальної власності не є визначеним щодо конкретної земельної ділянки, оскільки, на стадії подання заяви про розробку землевпорядної документації у особи не виникає жодних майнових прав або обґрунтованих законних очікувань щодо неї.
Отже й відповідач, приймаючи рішення про доповнення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону, діяв в межах наданих йому законом та наведеними вище підзаконними нормативно-правовими актами повноважень та при відсутності на момент прийняття спірного рішення будь-яких майнових прав ОСОБА_1 на спірну земельну ділянку, що входить до масиву, що виставлений на земельні торги. Тобто підставі для визнання наказу відповідача від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги в формі аукціону", в оскарженій частині відсутні.
На підставі зазначеного та з урахуванням раніше наведеного висновку суду про обов'язковість наявності ознак протиправності в оскарженому наказі як передумови задоволення позовних вимог про зобов'язання ГУ Держгеокадастру вилучити з наказу від 22.08.2019 року №169 "Про доповнення переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги в формі аукціону" земельну ділянку з кадастровим номером 6522155400:02:001:0372, суд дійшов висновку про необґрунтованість зазначених позовних вимог ОСОБА_1 .
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
При вказаних обставинах суд дійшов висновку, що відповідачем доведено правомірність та обґрунтованість наказу від 22.08.2019 року №169 в оскарженій частині з урахуванням вимог, встановлених ч.2 ст.19 Конституції України та ч.2 ст.2 КАС України, в той час як в іншій частині позову правомірність поведінки ГУ Держгеокадастру ним не доведена, а тому, виходячи системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню.
Керуючись ст.ст. 2, 6 ,9, 12, 14, 44, 229, 139, 241 - 246, 250, 255 КАС України, суд, -
вирішив:
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (код ЄДРПОУ: 39766281, 73036, м. Херсон, вул. Університетська, 136- а) щодо розгляду заяви ОСОБА_1 (рнокпп: НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 ) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 гектара, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області від 18.12.2018 року.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області розглянути заяву ОСОБА_1 (рнокпп: НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 ) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 гектара, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Новоолексіївської селищної ради Генічеського району Херсонської області від 18.12.2018 року.
В інший часті позову відмовити.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції,який ухвалив відповідне рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 28 січня 2020 р.
Суддя О.В. Ковбій
кат. 109020100