Іменем України
26 грудня 2019 року
Київ
справа №140/426/19
адміністративне провадження №К/9901/25933/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №140/426/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного територіального управління юстиції у Волинській області
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді й стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 7 травня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Сороки Ю.Ю.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Качмара В.Я., суддів Курильця А.Р., Мікули О.І.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у лютому 2019 року звернувся з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі також - «ГТУЮ у Волинській області») в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ начальника ГТУЮ у Волинській області №153/3 від 7 лютого 2019 року «Про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення щодо ОСОБА_1 »;
- поновити позивача на державній службі на посаді начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області;
- стягнути з відповідача на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу, що мав місце у зв'язку з незаконним звільненням.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що наказ про звільнення позивача є протиправним, оскільки він належним чином виконував свої службові обов'язки, ганебних вчинків не скоював і не порушував Присяги державного службовця.
На думку позивача, згідно з частиною п'ятою статті 66 Закону України «Про державну службу» звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли доведено, що державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення присяги, якщо цей проступок неможливо кваліфікувати як порушення присяги. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 18 листопада 2014 року у справі №21-355314.
Також позивач зазначає, що на необхідності розмежування порушення Присяги державного службовця та вчинення іншого виду дисциплінарного правопорушення вказує Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду в справі №826/6646/16, зокрема: «присяга має правову природу одностороннього індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов'язання державного службовця». Аналогічний висновок містить рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі №2-рп/2011.
Позивач вважає, що виявлені в ході перевірки факти не можна кваліфікувати як порушення Присяги, тому відповідач невірно кваліфікував дії позивача як порушення Присяги і застосував дисциплінарне стягнення, що не відповідає вимогам частини четвертої, п'ятої статті 66 Закону України «Про державну службу».
ОСОБА_1 вказує, що дисциплінарна комісія обмежилась виключно «наданням оцінки, виявленим порушенням під час проведення цільової та контрольної перевірок, за результатами яких складено довідки від 19 жовтня 2018 року і 17 грудня 2018 року відповідно. У межах дисциплінарного провадження зазначена комісія ці факти додатково не перевірила. Одночасно, в довідках від 19 жовтня 2018 року і 17 грудня 2018 року є розбіжності, а порушення були вчинені не позивачем, а підпорядкованими йому працівниками, зокрема: начальником Ковельського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ОСОБА_4., старшим державним виконавцем ОСОБА_2., заступником начальника відділу ОСОБА_3. і старшим державним виконавцем відділу ОСОБА_5. Тому ці порушення не можуть відповідати найсуворішому виду дисциплінарного стягнення.
До того ж, на думку позивача, відповідач не врахував високі показники роботи очолюваного ОСОБА_1 відділу, зокрема, рейтинги завершених виконавчих проваджень за 2018-2019 роки, де Любомльський районний відділ державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області займає одне з перших місць, а також ту обставину, що раніше ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності не притягувався.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 7 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 серпня 2019 року, позов задовольнив повністю.
Визнав протиправним і скасував наказ ГТУЮ у Волинській області №153/3 від 7 лютого 2019 року "Про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення щодо ОСОБА_1 ". Поновив позивача на посаді начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області з 8 лютого 2019 року. Стягнув з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі: 40588,98 грн.
Приймаючи таке рішення суди виходили з того, що в ході перевірок і дисциплінарного провадження не встановлено дій чи бездіяльності ОСОБА_1 , які б охоплювались таким складом дисциплінарного проступку як порушення Присяги державного службовця.
Як вбачається із наказів начальника ГТУЮ у Волинській області №562/3 від 11 квітня 2019 року щодо ОСОБА_2 (т.2, а.с.81-83), №560/4 від 11 квітня 2019 року щодо ОСОБА_3 (т.2, а.с.84-86), №208/4 від 11 лютого 2019 року щодо ОСОБА_4 (т.2, а.с.87-91) і №561/4 від 11 квітня 2019 року щодо ОСОБА_5 (т.2, а.с.92-94) за допущені порушення в роботі Любомльського відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області винні особи понесли дисциплінарну відповідальність (оголошено догану кожному). Однак, до жодного з указаних державних виконавців не застосовано такий вид дисциплінарного стягнення як звільнення із займаної посади.
За приписами частини першої, другої статті 67 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку і ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяння шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.
Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, відповідач не надав суду жодного доказу на підтвердження порушення позивачем інтересів держави, спричинення шкоди, а також вчинення інших дій, несумісних із зайняттям посади начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області.
До того ж, з матеріалів дисциплінарної справи вбачається, що позивач до дисциплінарної відповідальності не притягувався і характеризується за місцем роботи виключно позитивно (т.1, а.с.174-175), що залишилось поза увагою дисциплінарної комісії при обранні йому виду дисциплінарного стягнення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким у позові ОСОБА_1 відмовити повністю.
На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального права, тобто неправильно застосували норми Закону України «Про державну службу». Недобросовісне виконання своїх посадових обов'язків позивачем у поєднанні із зневажливим, недбалим ставленням до них і до завдань, що стоять перед державною службою загалом, є одним із проявів порушення Присяги державного службовця.
Скаржник вважає, що суди, задовольняючи позов, дійшли помилкових висновків про те, що в ході перевірок та дисциплінарного провадження не встановлено дій чи бездіяльності ОСОБА_1 , які б охоплювалися таким складом дисциплінарного проступку як порушення Присяги державного службовця, а також про необхідність проведення ретельного службового розслідування порушень, які є передумовою звільнення державного службовця за порушення Присяги. Вважає, що проведення службового розслідування в цьому випадку є альтернативою відповідача.
Також скаржник посилається на недотримання ОСОБА_1 таких принципів державної служби як професіоналізм, доброчесність, прозорість, законність; на бездіяльність позивача, який очолює відділ, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), та яка суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу - відділу державної виконавчої служби.
До того ж скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій невірно встановили обставини справи, вказавши, що в ході дисциплінарного провадження і судового розгляду не встановлено факту причетності позивача до безпідставної передачі виконавчого провадження від заступника начальника ОСОБА_3. до старшого державного виконавця ОСОБА_5., оскільки така передача здійснювалась ОСОБА_3 , який надав пояснення з цього приводу і був притягнутий до дисциплінарної відповідальності; не встановлено факту, що саме позивач здійснив несанкціоноване втручання в автоматизовану систему виконавчих проваджень; та не встановлено факту, що позивач через невиконання своїх посадових обов'язків допустив зникнення матеріалів 72 виконавчих проваджень.
Натомість відповідач вважає, що позивач не організував роботу відділу і своїх підлеглих належним чином; не проконтролював виконавську дисципліну своїх підлеглих; не забезпечив вжиття невідкладних заходів щодо блокування та анулювання доступу своїх підлеглих до реєстру при їхньому звільненні; допустив зникнення матеріалів 72 виконавчих проваджень.
Позивач не надав суду свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що згідно з наказом ГТУЮ у Волинській області №666-5/3 від 29 квітня 2016 року ОСОБА_1 у порядку переведення призначений на посаду начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області із збереженням 11 рангу державного службовця (т.1, а.с.54).
На підставі наказів відповідача «Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 » від 22 листопада 2018 року №1976/4 та «Щодо продовження терміну здійснення дисциплінарного провадження» від 21 грудня 2018 №2131/4, відповідно до Закону України «Про державну службу» у період з 22 листопада 2018 року до 29 січня 2019 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ГТУЮ у Волинській області (далі - «Дисциплінарна комісія») здійснено дисциплінарне провадження стосовно позивача (т.1, а.с.177-178).
Вказане дисциплінарне провадження ініційовано суб'єктом призначення (Міністерством юстиції України, далі - «Мінюст») на підставі листа від 20 листопада 2018 року №651/29.0/48-18 і протоколу засідання комісії з питань дотримання законодавства в органах юстиції Мінюсту від 12 листопада 2018 року №6, далі - «Комісія», «Протокол» відповідно (т.1, а.с.179-187).
Як вбачається з Протоколу в питанні першому Комісія заслуховувала звіт робочої (мобільної) групи Комісії за результатами перевірки стану дотримання законодавства в ГТУЮ у Волинській області, проведеної відповідно до наказу Мінюсту від 18 жовтня 2018 року №3693/7 «Про проведення перевірки Головного територіального управління юстиції у Волинській області» (далі - «Наказ №3693/7»), у період з 22 жовтня до 26 жовтня 2018 року.
Згідно пункту 6 першого питання Протоколу члени робочої (мобільної) Комісії під час перевірки 23 жовтня 2018 року діяльності Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області надали начальнику відділу ОСОБА_1. належним чином завірену копію Наказу №3693/7 і витребували ряд виконавчих проваджень щодо виконання рішень судів про конфіскацію майна, вилученого митними органами. Проте ОСОБА_1 , після ознайомлення з наданим йому Наказом №3693/7, в категоричні формі відмовився надавати для перевірки запитувані виконавчі провадження, а також будь-які інші виконавчі провадження.
При перевірці наявності на робочому місці посадових осіб Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області встановлено відсутність заступника начальника відділу ОСОБА_3. На прохання надати журнал виходу працівників відділу на роботу з метою встановити підстави й відсутність працівника на робочому місці позивач відповів категоричною відмовою.
До того ж, ОСОБА_1 відмовився надавати документи виконавчого провадження №57308143 на підтвердження законності передачі цього виконавчого провадження від заступника начальника ОСОБА_3. до старшого державного виконавця ОСОБА_5., а також відмовився надавати будь-які пояснення з приводу цього.
Комісія встановила, що Журнали обліку виконавчих проваджень щодо кожного державного виконавця не ведуться та не роздруковуються, у зв'язку з чим, передача документа про відкриття виконавчого провадження державному виконавцю не засвідчується його підписом. Це суперечить вимогам пункту 3 розділу III «Правил ведення діловодства та архіву в органах державної виконавчої служби та приватними виконавцями», затверджених наказом Мінюсту від 7 червня 2017 року №1829/5 (далі - «Правила»). Одночасно ОСОБА_1 було запропоновано надати журнал реєстрації документів відкриття виконавчого провадження. Однак, позивач відмовився надати цей журнал та будь-які пояснення.
Крім того, Комісія встановила, що заступник начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_4. наказом від 21 березня 2018 року №261/3 «Про призначення в порядку переведення ОСОБА_4 » був призначений на посаду начальника Ковельського міськрайонного відділу ГТУЮ у Волинській області. Однак, в системі з 21 березня 2018 року до 21 квітня 2018 року з використанням електронного підпису за попередньою посадою ОСОБА_4 зареєстровано 274 дії, що є порушенням статті 13 Закону України «Про електронний цифровий підпис» і пунктів 3.2.2, 3.2.3, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.12, 3.2.13 договору, укладеного з Державним підприємством «Національні інформаційні системи» (в частині не блокування свого електронного цифрового підпису).
Також Комісією виявлено порушення, що допущені державними виконавцями Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області (Калішевич І.М., Склянчук М.В., Чишій В.О.) у здійснених ними виконавчих провадженнях.
Відтак, Комісія при виявленні ступеня вини, характеру і тяжкості проступку державним службовцем ОСОБА_1 вирішила за доцільне надати оцінку виявленим порушенням під час проведення цільової та контрольованої перевірок, за результатами яких складено Довідки від 19 жовтня 2017 року і 17 грудня 2018 року, які і стали основою висновків, викладених у Протоколі, а в подальшому вони були взяті за основу в ході проведення дисциплінарного провадження стосовно позивача.
В ході проведення дисциплінарного провадження Дисциплінарна комісія одержала характеристику державного службовця, відомості про застосування дисциплінарних проваджень та заохочень щодо ОСОБА_1 станом на 29 листопада 2018 року (т.1, а.с.174-176).
Відповідно до наданої характеристики позивач зарекомендував себе як грамотний, компетентний і відповідальний спеціаліст; забезпечує своєчасне й якісне виконання завдань професійного характеру; самостійний, досвідчений і кваліфікований працівник. Разом з тим, зазначено, що ОСОБА_1 не в повному обсязі виконує завдання, встановлені його посадовою інструкцією, що призвело до неналежної організації роботи підпорядкованого йому відділу.
У своїх поясненнях від 3 грудня 2018 року позивач зазначає, що він не допускав ніяких порушень чинного законодавства. Додатково в супровідному листі від 3 грудня 2018 року №15573/03-15.1/1 ОСОБА_1 вказав, що про факти вчинення виконавчих дій в АСВП під ключем ОСОБА_4 в період з 21 березня 2018 року і до 21 квітня 2018 року йому не відомо. Також не відомо, ким та на якій підставі вчинялися такі дії.
29 січня 2019 року Дисциплінарна комісія склала Висновок щодо наявності у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, далі - «Висновок» (т.1, а.с.82-89).
Зі змісту цього Висновку випливає, що в діях ОСОБА_1 встановлено наявність дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».
У результаті здійснення дисциплінарного провадження стосовно позивача Дисциплінарна комісія дійшла висновку про те, що дії позивача:
- з неналежної організації роботи відділу щодо надання на перевірку виконавчих проваджень;
- ненадання робочій групі для контрольної перевірки виконавчого провадження №57308143 і відсутність контролю за виконавською дисципліною підлеглих працівників, зокрема, заступника начальника відділу ОСОБА_3., ОСОБА_4.;
- незабезпечення організації ведення діловодства й архіву;
- відсутність у відділі 72-х виконавчих проваджень, які перебували на виконанні в державного виконавця ОСОБА_4. та місцезнаходження яких не встановлено;
- невжиття заходів щодо тимчасового блокування й анулювання доступу до реєстрів державних виконавців при їх звільненні;
є порушенням Присяги державного службовця, за що позивача належить звільнити з посади (а.с. 75-89 том 1).
Аналогічні порушення в роботі Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області відображені у Довідці за результатами контрольної перевірки діяльності Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області від 17 грудня 2018 року (а.с. 93-98 том 1).
Враховуючи виявлені порушення Дисциплінарна комісія рекомендувала застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у виді звільнення.
29 січня 2019 року Дисциплінарна комісія за результатами розгляду дисциплінарної справи сформувала й внесла подання, яким рекомендувала застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення за порушення Присяги, далі - «Подання» (т.1, а.с.75-81).
На підставі пункту 1 частини другої статті 65, частини п'ятої статті 66, частини першої статті 77, пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», Подання, пояснення позивача начальник ГТЮУ прийняв Наказ №153/3, відповідно до якого ОСОБА_1 звільнено з посади 7 лютого 2019 року за порушення Присяги відповідно до пункту 1 частини другої статті 65, частини п'ятої статті 66 Закону України «Про державну службу» (т.1, а.с.57-72).
Не погоджуючись з висновками Дисциплінарної комісії та Наказу №153/3 позивач звернувся до суду з цим позовом.
Також суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що відповідно до довідки ГТУЮ у Волинській області №599 від 2 квітня 2019 року середньоденна заробітна плата позивача склала 699,81 грн (а.с. 73, том 2).
Тому з відповідача належить стягнути на користь позивача за час вимушеного прогулу 40588,98 грн (58 днів х 699,81 грн = 40588,98 грн).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях врегульовано Законом України «Про державну службу» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Основні обов'язки державного службовця закріплені у статті 8 цього Закону, відповідно до якої державний службовець зобов'язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов'язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про державну службу» особа, яка вступає на посаду державної служби вперше, набуває статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а особа, яка призначається на посаду державної служби повторно, - з дня призначення на посаду.
За приписами статті 36 Закону України «Про державну службу» особа призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту:
«Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов'язки».
Особа, яка вперше займає посаду державної служби, набуває статусу державного службовця з дня складення Присяги державного службовця.
Згідно з частиною першої статті 64 Закону України «Про державну службу» за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
У силу вимог частини першої статті 65 Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
За змістом частини другої цієї ж статті дисциплінарними проступками є, зокрема, порушення Присяги.
Частиною першою статті 71 Закону України «Про державну службу» обумовлено, що з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов'язково.
Відповідно до частини першої статті 66 цього Закону до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення, зокрема, звільнення з посади державної служби.
При цьому частиною першою статті 74 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п'ята статті 66 Закону України «Про державну службу»).
Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Стосовно неправильного застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права
Як уже зазначалося, звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.
Оскільки суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач не надав суду жодного доказу на підтвердження порушення позивачем інтересів держави, спричинення шкоди, а також вчинення інших дій, несумісних із зайняттям посади державного службовця, то Верховний Суд погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про протиправність Наказу №153/3 та звільнення ОСОБА_1 з посади.
Верховний Суд відхиляє аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права з огляду на таке.
15 квітня 2004 року позивач прийняв Присягу, за текстом якої в основі поведінки державного службовця закладено етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює склад такого дисциплінарного проступку як порушення Присяги. Державний службовець, приймаючи Присягу, бере на себе не тільки службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання (т.1, а.с.92).
Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у зв'язку з порушеннями, що виявлені під час проведення позапланової та контрольної перевірки органу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області, які проводились у відповідності до Порядку здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, затвердженого наказом Мінюсту від 21 жовтня 2016 року №3004/5 і зареєстрованого Мінюстом 7 листопада 2016 року за №1440/29570, далі - «Порядок №3004/5» (який втратив свою чинність на час контрольної перевірки за результатами якої складена довідка від 17 грудня 2018 року) і Порядку проведення Головним територіальним управлінням юстиції у Волинській області перевірок діяльності структурних підрозділів головного територіального управління юстиції, затвердженого наказом ГТУЮ у Волинській області від 14 вересня 2017 року №215/6 (далі - «Порядок №215/6»).
Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов'язання державного службовця.
Аналогічний висновок міститься у рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.
За такого правового врегулювання порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Присяга державного службовця передбачає зобов'язання виконувати обов'язки сумлінно.
Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 10 квітня 2019 року №802/2273/16-а.
Суди першої й апеляційної інстанції встановили, що службове розслідування стосовно фактів, виявлених під час дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 , не проводилося. Відповідач вважає, що службове розслідування є обов'язковим лише у разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді. В інших випадках, на думку відповідача, це прерогатива орану, що проводить дисциплінарне провадження стосовно працівника, що допустив проступок у вигляді порушення Присяги.
Верховний Суд відхиляє цей аргумент відповідача, оскільки у разі притягнення державного службовця до відповідальності за порушення Присяги, що має наслідком звільнення з державної служби, проведення службового розслідування є однією із гарантій належного захисту прав особи, що притягається до такої відповідальності.
Також Верховний Суд у постанові від 5 червня 2019 року у справі №826/13803/16 вже зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.
Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.
Матеріали дисциплінарної справи містять посилання на порушення позивачем посадових обов'язків, невиконання доручень керівництва, недотримання правил внутрішнього службового розпорядку, яке, зокрема, виявилось у ненаданні на вимогу перевіряючих необхідних документів, пояснень, виконавчих проваджень.
Водночас відповідач, кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, зокрема у Висновку, Наказі №153/3, не навів мотивів, який проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги. У них лише зазначено, що допущені ОСОБА_1 порушення не відповідають принципам державної служби, таким як професіоналізм, доброчесність, прозорість, законність.
Так, механізм здійснення Мінюстом перевірок діяльності працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, у тому числі стану додержання Конституції України, вимог законів України, указів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства юстиції України, доручень Міністра юстиції України, та організації роботи щодо їх виконання, дотримання вчинення державними і приватними виконавцями порядку та строків вчинення виконавчих дій, виконання правил діловодства визначався Порядком №3004/5 (чинним до 30 жовтня 2018 року, оскільки втратив чинність на підставі наказу Мінюсту від 22 жовтня 2018 року №3284/5).
Як встановили суди попередніх інстанцій, перевірка Комісією Мінюсту проводилась 23 жовтня 2018 року, а робочою групою ГТУЮ у Волинській області 17 грудня 2018 року.
З огляду на це, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій щодо необхідності у цьому випадку винесення мотивованої постанови, як це передбачено положеннями Інструкції.
Зокрема у пункті 1 розділу 12 цієї Інструкції вказано, що перевірити законність виконавчого провадження мають право начальник управління державної виконавчої служби - виконавче провадження, що перебуває (перебувало) на виконанні у відділі примусового виконання рішень цього управління та відділах державної виконавчої служби, що йому підпорядковані.
Посадові особи, зазначені у пункті 1 цього розділу, можуть проводити перевірку законності виконавчого провадження за дорученням керівника вищого органу державної виконавчої служби та з власної ініціативи (пункт 2).
Про проведення перевірки виконавчого провадження відповідною посадовою особою виноситься вмотивована постанова, в якій зазначаються:
- підстави витребування цього виконавчого провадження;
- у мотивувальній частині - обставини, що зумовили проведення перевірки, а в разі витребування оригіналів матеріалів виконавчого провадження - обґрунтування такої необхідності;
- у резолютивній частині - рішення про проведення перевірки виконавчого провадження, реквізити витребуваного виконавчого провадження та орган державної виконавчої служби, у якому воно перебуває на виконанні, строки здійснення перевірки виконавчого провадження, а також посадові особи, на яких покладається обов'язок перевірки такого виконавчого провадження (пункт 3).
Враховуючи викладене, Верховний Суд констатує, що суди першої й апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права при вирішенні цієї справи.
Стосовно невірного встановлення обставин справи судами першої й апеляційної інстанцій
Зокрема, суди зазначили, що в ході дисциплінарного провадження та судового розгляду не встановлено факту причетності позивача до безпідставної передачі виконавчого провадження від заступника начальника ОСОБА_3. до старшого державного виконавця ОСОБА_5., оскільки така передача здійснювалась ОСОБА_3 , який надав пояснення з цього приводу та був притягнутий до дисциплінарної відповідальності.
Питання про передачу виконавчого документа іншому органу державної виконавчої служби вирішується начальником органу державної виконавчої служби вищого рівня (про передачу виконавчого документа з відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України - директором цього Департаменту), про що виноситься відповідна постанова (крім випадків, передбачених абзацом другим пункту 6 цього розділу).
Також, суди встановили, що в процесі дисциплінарного провадження Дисциплінарною комісією не наведено доводів, які б підтверджували причетність позивача до помилкової передачі матеріалів виконавчого провадження між вказаними особами. Наведене порушення стосується виключно особи, яка його допустила.
Крім того, ні Дисциплінарна комісія, ні суди першої й апеляційної інстанцій не встановили, що саме позивач здійснив несанкціоноване втручання в автоматизовану систему виконавчих проваджень у період з 21 березня 2018 року до 21 квітня 2018 року за електронним цифровим підписом ОСОБА_4., а також не встановили причетності позивача до зникнення 72 виконавчих проваджень, які знаходились на виконанні у ОСОБА_4 та не були передані ним до архіву після переведення до іншого структурного підрозділу органу державної виконавчої служби. Вказана особа притягнута до дисциплінарної відповідальності (т.2, а.с. 87-91).
До того ж, у наказі «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_4 » від 11 лютого 2019 року зазначено, що у дисциплінарній справі стосовно вказаної особи містяться відомості про те, що його електронний цифровий підпис знаходився безпосередньо у нього і він будучи на посаді начальника Ковельського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області вчинив несанкціоноване втручання в роботу АСВП ще як заступник начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області. Жодної згадки про причетність позивача до здійснення вказаних дій цей наказ не містить.
Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, відповідач не надав суду жодного переконливого доказу на підтвердження порушення позивачем інтересів держави, спричинення шкоди, а також вчинення інших дій, несумісних із зайняттям своєї посади.
Верховний Суд звертає увагу скаржника на межі перегляду справи судом касаційної інстанції, зокрема, на вимоги частини другої статті 341 КАС України, відповідно до якої суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Перед Верховним Судом не ставиться завдання встановлення фактичних обставин справи, а лише перевірка правильності застосування норм права.
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
Тому Верховний Суд відхиляє аргументи касаційної скарги про те, що суди першої й апеляційної інстанції невірно встановили обставини цієї справи.
Відтак, Верховний Суд дійшов висновку, що аргументи, наведені відповідачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду першої та апеляційної інстанцій, а тому відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.
У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Волинській області залишити без задоволення.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 7 травня 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 серпня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду