Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №815/6465/17
адміністративне провадження №К/9901/65300/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу №815/6465/17
за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області до Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» на рішення Одеського окружного адміністративного суд від 02 квітня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року (прийняту у складі головуючого судді: Лук'янчук О.В., суддів: Бітова А.І., Ступакової І.Г.)
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2017 року Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області звернулося до суду з позовом, в якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» (код ЄДРПОУ 02546536), який розташований за адресою: 67730, Одеська область, Білгород-Дністровський район, с. Старокозаче, вул. Малиновського, 30 у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, а саме: пункти 1, 2, 4, 5, 6, 14, 15, 19, 22, 26, 32, 33 Акта №191 від 22.11.2017.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суд від 02 квітня 2018 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» (код ЄДРПОУ 02546536, адреса: вул. Малиновського, 30, с. Старокозаче, Білгород-Дністровський район, Одеська область,67730) шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті перевірки №191 від 22.11.2017.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив про те, що неусунення виявлених під час перевірки порушень у повному обсязі є ймовірністю ризику виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що може спричинити загрозу життю та здоров'ю людей, оскільки впливає на забезпечення безпеки роботи учбового закладу, безпеки дітей, вчителів, співробітників та обслуговуючого персоналу у відповідності з вимогами протипожежних норм, техногенної безпеки та цивільного захисту; на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та її наслідків; на евакуацію людей та їх захисту від наслідків пожежі, надзвичайної ситуації тощо.
Судом також установлено, що відповідач не звертався у встановленому законом порядку до контролюючого органу з вимогою про проведення позапланового контролюючого заходу з метою перевірки обсягу усунутих закладом порушень щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Виявлені порушення не усунуті відповідачем в повному обсязі.
Крім того, відсутність матеріального забезпечення для усунення всіх виявлених під час контролюючого заходу порушень не є підставою для їх невиконання, адже наявність таких порушень створює реальну та невідворотну загрозу життю та здоров'ю людей.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року рішення Одеського окружного адміністративного суд від 02 квітня 2018 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково. Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» шляхом зупинення навчального процесу Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» до повного усунення вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті перевірки №191 від 22.11.2017. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції застосовано до відповідача заходи реагування, які не передбачені статтею 70 Кодексу цивільного захисту України, наявним є факт часткового усунення відповідачем виявлених порушень, що свідчить про добросовісність намірів навчального закладу із вжиття відповідних заходів для недопущення виникнення пожежі та техногенної ситуації. При цьому суд апеляційної інстанції наголошував на необхідності застосування принципу пропорційності, адже в порушення вимог статті 70 Кодексу цивільного захисту України судом першої інстанції були застосовані до відповідача заходи державного реагування, які тягнуть за собою більші наслідки, ніж просто зупинення роботи навчального закладу, оскільки перешкоджають доступу до приміщень навчального закладу та унеможливлюють їх технічну підтримку і обслуговування, у тому числі з метою усунення виявлених порушень. Таким чином, наявність встановлених порушень впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що як наслідок, може спричинити загрозу життю і здоров'ю людей. Неможливість ефективної ліквідації відповідачем техногенної ситуації та вжиття заходів по рятуванню людей внаслідок існування порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту є підставою для зупинення навчального процесу Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей».
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Одеського окружного адміністративного суд від 02 квітня 2018 року та постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Державний навчальний заклад «Старокозацький професійний аграрний ліцей» подав касаційну скаргу.
7. Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та відмовити у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанції не надано належну оцінку тому факту, що відповідачем усунуто 20 пунктів, зафіксованих у акті порушень, з 33 пунктів, отже, невиконання решти вимог не є підставою для зупинення навчального процесу відповідача. В свою чергу, підстави для застосування заходу державного реагування у вигляді зупинення роботи закладу повинні мати таку ознаку, як загроза життю та/або здоров'ю людей. Разом із тим, судами не встановлено, які саме порушення з виявлених створюють реальну загрозу для життя та здоров'я людей, отже, зупинення навчального процесу закладу є необґрунтованим та безпідставним.
IV. Позиція інших учасників справи
8. Позивач не скористався своїм процесуальним правом та не подав заперечення на касаційну скаргу.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
9. Ухвалою Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах від 14 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» на рішення Одеського окружного адміністративного суд від 02 квітня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року.
10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 21 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевської О.Р., Уханенка С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 21 червня 2019 року №797/0/78-19.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 липня 2019 року касаційну скаргу Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» прийнято до провадження.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 17 грудня 2019 року дану справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 19 грудня 2019 року.
VI. Стислий виклад обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, на підставі наказу Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області № 387 від 28 вересня 2017 року «Про здійснення позапланової перевірки», посвідчення на проведення перевірки від 30 жовтня 2017 року №186 Білгород-Дністровським міськрайонним відділом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області було призначено позапланову перевірку Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» на предмет дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
13. За результатами проведення позапланової перевірки щодо дотримання Державним навчальним закладом «Старокозацький професійний аграрний ліцей'вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Білгород-Дністровським міськрайонним відділом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області складено Акт №191 від 22 вересня 2017 року.
14. Перевіркою встановлено наявність чисельних порушень, які, на думку позивача, створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а тому потребують застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення діяльності навчального закладу, а саме: опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства, вказаних в акті перевірки №191 від 22 листопада 2017 року.
15. Судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено факту звернення посадових осіб навчального закладу із скаргами чи запереченнями на акт позапланового контролюючого заходу.
16. Наявність встановлених порушень стала підставою для звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
17. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Стаття 1. Державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Частина 2 статті 12. У разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб'єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.
18. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Пункти 29, 33 та 43 частини першої статті 2. Об'єкт підвищеної небезпеки - об'єкт, який згідно із законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.
Пункт 21 частини першої статті 20. До завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Пункт 12 частини першої статті 67. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Частина друга статті 68. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Стаття 70. Підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
20. Зміст викладених правових норм дає підстави для висновку про те, що заходи реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можуть бути застосовані лише на підставі рішення адміністративного суду, прийнятого за результатами розгляду звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
21. Вказані заходи реагування можуть бути застосовані з огляду на виявлені в ході контролюючого заходу порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, які викладені в акті здійсненої перевірки.
22. Таким чином, захід реагування у вигляді зупинення навчального процесу Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» до повного усунення вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, вказаних в акті перевірки №191 від 22.11.2017, є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
23. Судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що відповідачем частково усунені виявлені контролюючим органом порушення, що свідчить про добросовісність намірів відповідача щодо вжиття відповідних заходів на виконання вимог акту перевірки, однак, не є підставою для відмови у задоволенні позову про застосування певних заходів державного реагування, оскільки неусунуті порушення впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, і, як наслідок, можуть спричинити загрозу життю і здоров'ю людей (учнів, викладачів, персоналу тощо).
24. Верховний Суд наголошує на тому, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення діяльності відповідача судом має враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
25. Надаючи оцінку виявленим під час контролюючого заходу та відображеним у акті перевірки порушенням, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у сукупності неусунуті порушення відповідача у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту повинні кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров'ю учнів, викладачів, персоналу навчального закладу, оскільки можуть призвести до займання та розповсюдження вогню в приміщеннях вказаного закладу та невідворотних негативних наслідків.
26. Апеляційний суд звернув увагу на те, що статтею 70 Кодексу цивільного захисту України визначений вичерпний перелік заходів реагування, про застосування яких може просити контролюючий орган, і які можуть бути застосовані судом, а саме - повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів. Таким чином, судом першої інстанції застосовано до відповідача заходи реагування, які не передбачені статтею 70 Кодексу цивільного захисту України.
27. При цьому судом апеляційної інстанції правильно зазначено про те, що застосування судом першої інстанції до навчального закладу виключних заходів реагування у вигляді опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту є надмірним, оскільки вказані заходи тягнуть за собою значно більші наслідки, аніж просто зупинення роботи навчального закладу, що унеможливлює доступ до об'єктів закладу з метою технічної підтримки і обслуговування, в тому числі для усунення виявлених порушень у повному обсязі.
28. Таким чином, оскільки на час розгляду спірних правовідносин судом апеляційної інстанції встановлено те, що неусунуті відповідачем порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій і, відповідно, ризику невідворотних негативних наслідків.
29. Інші доводи касатора не впливають на правильне вирішення цієї справи по суті судом апеляційної інстанції.
30. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
31. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
IХ. Судові витрати
32. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Державного навчального закладу «Старокозацький професійний аграрний ліцей» залишити без задоволення.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року, якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суд від 02 квітня 2018 року, в справі №815/6465/17 залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О.Р. Радишевська
С.А. Уханенко