Іменем України
18 грудня 2019 року
м. Київ
справа №807/140/18
адміністративне провадження №К/9901/2208/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2018р. (судді - Гляка В.В., Коваль Р.Й., Ільчишин Н.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
встановив:
У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнення позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України №399/5 від 16.02.2018р. «Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень»;
- зобов'язати відповідача скасувати запис про скасування реєстраційних дій та поновити реєстраційні дії, які скасовані наказом Міністерства юстиції України №399/5 від 16.02.2018р. щодо ОСОБА_1 , а саме: запис про право власності №22153485 від 04.09.2017р., рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень №36895348 від 04.09.2017р.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуваний наказ винесений із порушенням положень постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.2015р. №1127 «Про затвердження порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації», оскільки всупереч його положенням Мін'юст прийняв до розгляду скаргу ОСОБА_2 , яку та подала з пропуском строку. Вважає, що Міністерство не дотримало вимог частини восьмої статті 37 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» №1952-IV, згідно з яким Мін'юст та його територіальні органи відмовляють у задоволенні скарги якщо: на момент прийняття рішення за результатом розгляду скарги відбулася державна реєстрація цього права за іншою особою, а не зазначеною у рішенні, що оскаржується; державним реєстратором, територіальним органом Мін'юсту прийнято таке рішення відповідно до законодавства. Посилається на те, що що Мін'юст зобов'язаний був відмовити у задоволенні скарги ОСОБА_2 на підставі підпунктів 2, 8, 10 частини восьмої статті 37 Закону №1952-IV.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.07.2018р. у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2018р. рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.07.2018р. скасовано, провадження у справі закрито.
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати, та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
В обрунтування касаційної скарги посилається на те, що висновок апеляційного суду про непідсудність цього спору адміністративному суду є помилковим, оскільки спір у цій справі стосується виключно прийняття рішення суб'єктом владних повноважень та прийнятих рішень про державну реєстрацію, за наслідками такого рішення. Спір виник внаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій, а тому підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Крім того посилається на те, що позивач не порушував перед судом питання про визнання права на об'єкт нерухомого майна і своїх вимог цими обставинами не обгрунтовував. На думку скаржника, спір про право у даній справі відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії Мін'юсту.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29.08.2017р. приватним нотаріусом Ужгородського міського нотаріального округу Закарпатської області Селехман О.А. прийнято рішення за №36808054 про державну реєстрацію права власності нерухомого майна, що розташоване за адресою: АДРЕСА_1 ", та внесено запис про державну реєстрацію права власності за ОСОБА_3 на вказаний житловий будинок, без зміни власника земельної ділянки.
На підставі договору купівлі - продажу житлового будинку від 04.09.2017р., посвідченого приватним нотаріусом Мукачівського міського нотаріального округу Овчинніковою І.В., рішенням від 04.09.2017р. №36895348, прийнятим приватним нотаріусом Овчинніковою І.В., припинено право власності ОСОБА_3 на житловий будинок та зареєстровано право власності на житловий будинок за ОСОБА_1 також без зміни власника земельної ділянки (власником якої і надалі залишається третя особа по справі ОСОБА_2 ).
26.01.2018р. ОСОБА_2 було подано до Міністерства юстиції України скаргу про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29.08.2017р. № 36808054, прийняте приватним нотаріусом Ужгородського міського нотаріального округу Закарпатської області Селехман О.А., та скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04.09.2017р. № 36895348, прийняте приватним нотаріусом Мукачівського міського нотаріального округу Овчинніковою І.В., щодо державної реєстрації права власності на об'єкт нерухомого майна - житловий будинок, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 2122781403:01:001:0271, площею 145,4 кв.м. за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами розгляду скарги гр. ОСОБА_2 , Комісією встановлено, що приватним нотаріусом Селехман О.А. при прийнятті рішення про державну реєстрацію прав від 29.08.2017р. № 36808054 порушено вимоги законодавства у сфері державної реєстрації, а саме: всупереч п. 12 Порядку державної реєстрації прав та їх обтяжень (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015р. №1127, в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) проведено державну реєстрацію житлового будинку за відсутності перевірки у Єдиному реєстрі документів поданої декларації. Так, відповідно до офіційного веб-сайту Державної архітектурно-будівельної інспекції України під номером декларації про готовність об'єкта до експлуатації ЗК142130990679 у графі "Об'єкт" не зазначено номер будинку, а також у графі "Інформація про земельну ділянку" вказано державний акт від 28.10.2008р. №ЯЕ № 456740.
Однак у поданій приватному нотаріусу декларації у пункті 11-1 "Інформація про документ, що посвідчує права власності чи користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію" зазначено державний акт про право власності на земельну ділянку від 20.05.2005р. серії ЗК №010843.
Таким чином, встановлено суперечності відомостей у поданій декларації з інформацією, яка міститься у Єдиному реєстрі документів, оскільки декларація №ЗК 142130990679 видавалася іншій особі, а не ОСОБА_3 .
Таким чином, під час державної реєстрації прав на житловий будинок приватним нотаріусом Селехман О.А., в порушення вимог п. 12 Порядку №1127 та вимог п. 1, 2 та 4 ч. 1 ст. 10, п. 4 ч. 1 ст. 18 та п. 4 ч. 1 ст. 24 Закону №1952 не було належним чином встановлено відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, не перевірено документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень, зокрема: під час проведення реєстраційних дій не перевірено відомості Державного земельного кадастру та Єдиного реєстру документів, у зв'язку з чим не встановлено відповідність відомостей про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, не перевірено відповідність та розбіжність поданої декларації відомостям, які містяться у Єдиному реєстрі документів.
На підставі висновків Комісії прийнято рішення про задоволення скарги гр. ОСОБА_2 , скасовано рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29.08.2017р. №36808054, прийняте приватним нотаріусом Ужгородського міського нотаріального округу Закарпатської області Селехман О.А., рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04.09.2017р. №36895348, прийняте приватним нотаріусом Мукачівського міського нотаріального округу Закарпатської області Овчинніковою І.В., як таке, що випливає з факту скасування прийнятого приватним нотаріусом Селехман О.А. з порушенням законодавства рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29.08.2017р. №36808054.
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що твердження позивача стосовно проведення державної реєстрації права власності на житловий будинок на законних підставах за ОСОБА_3 є безпідставними, бо при розгляді скарги та проведенні перевірки відомостей у Державному реєстрі прав Комісія встановила, що під час державної реєстрації прав на житловий будинок приватний нотаріус Селехман О.А. порушив вимоги пунктів 1, 2, 4 частини третьої статті 10, пункту 4 частини першої статті 18, частини першої статті 24 Закону №1952-IV та пункту 12 Постанови №1127. Приватний нотаріус Селехман О.А. не встановив належним чином відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, не перевірив документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень. Зокрема, під час проведення реєстраційних дій не перевірив відомості Державного земельного кадастру та Єдиного реєстру дозвільних документів, у зв'язку з чим не встановив відповідність відомостей про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, не перевірив відповідність та розбіжність поданої декларації відомостям, що містяться у Єдиному реєстрі документів.
Враховуючи, що приватний нотаріус Селехман О.А. при прийнятті оскарженого рішення порушив вимоги законодавства у сфері державної реєстрації, що призвело до порушення прав скаржника ОСОБА_2 , суд дійшов висновку, що Комісія дійшла правильного висновку про необхідність скасування оскарженого рішення, на підставі якого Мін'юст надалі прийняв оскаржуваний наказ.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у даних правовідносинах позивач хоч і оспорює дії та рішення (наказ) Мін'юсту України як суб'єкта владних повноважень щодо скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, однак наслідки цих дій (наказу) призвели до зміни (виникнення, припинення) цивільних правовідносин і мають майновий характер.
Суд виходив з того, що позовні вимоги зумовлені необхідністю захисту права власності позивача на житловий будинок, у зв'язку з чим дійшов висновку, що спір хоча й зумовлений владними функціями відповідача як суб'єкта владних повноважень, однак має за мету захист приватного права, що виключає можливість його розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів погоджується та вважає їх обгрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Так, на розгляді Великої Палати Верховного Суду перебувала справа №826/9341/17, обставини та підстави позову в якій є подібними до справи, що розглядається.
Вирішуючи зазначений спір Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29.05.2019р. дійшла наступного правового висновку.
«Виникнення спірних правовідносин зумовлено незгодою позивача з наказом Мін'юсту «Про скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень». Тобто позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття фізичними особами права власності на спірне майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Тобто предметом спору у цій справі є визнання права власності на нерухоме майно, оскільки зазначені позовні вимоги приводять до вирішення питання про право власності на це нерухоме майно.
Отже, спірні правовідносини у справі пов'язані з необхідністю захисту права на об'єкт нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із житлових відносин.
Відповідно до частини першої статті 2 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
На підставі частини першої статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Юрисдикція цивільних справ визначена статтею 19 ЦПК, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
У справі, що розглядається, позовні вимоги спрямовані на захист порушеного, на думку позивача, права власності на спірні приміщення внаслідок реєстрації цього нерухомого майна за фізичною особою.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на об'єкт нерухомого майна, то спір стосується цивільного права і за суб'єктним складом сторін має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постановах від 21.11.2018р. у справі №813/1362/16, 28.11.2018р. у справі №825/642/18, 29.01.2019р. у справі №803/1589/17 під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.»
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.
У справі, що розглядається, позовні вимоги спрямовані на захист порушеного права власності позивача на об'єкт нерухомого майна - житловий будинок, тобто правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що цей спір не є публічно-правовим, і з огляду на суб'єктний склад має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суд апеляційної інстанції порушень норм матеріального та процесуального права не допустив, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
постановив:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2018р. - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук