Справа № 824/766/18-а
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Боднарюк Олег Васильович
Суддя-доповідач - Сторчак В. Ю.
12 листопада 2019 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сторчака В. Ю.
суддів: Ватаманюка Р.В. Сушка О.О. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Колісниченко Ю.В.,
позивача - ОСОБА_1
представників позивача - Поляка П.П., Поляк М.В.
представників відповідача - Попова А.С., Остафійчука Я.В.
представника третьої особи - Раздорського Р.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року (суддя Боднарюк О.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування рішення, та про поновлення на посаді міського голови і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 з наступними позовними вимогами:
- визнати протиправним та скасувати рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26 липня 2018 року;
- стягнути з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу та всі судові витрати;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати на його користь в межах суми стягнення за один місяць.
Підставою звернення позивача до суду слугувало прийняття відповідачем протиправного, на його думку, рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 р. №1333 про дострокове припинення його повноваження, як Чернівецького міського голови. Позивач вважає, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування” №280/97-ВР (в редакції від 10.06.2018 року, далі Закон №280/97) та процедури визначеної Регламентом Чернівецької міської ради VII скликання №105 від 02.02.2016 р. (далі - Регламент).
Агрументуючи свої доводи позивач зазначив наступне.
У оскаржуваному рішенні не вказано, з яких підстав достроково припинено повноваження міського голови, окрім посилання на частину 2 та 3 статті 79 Закону №280/97. Рішення не відповідає вимогам Регламенту, оскільки у мотивувальній частині не вказано обставини, які стосуються необхідності прийняття цього рішення; не зазначена інформація про виконавців та ким вноситься проект; не вказано перелік осіб, якими погоджено цей проект та дата громадського обговорення; не додано необхідних документів до проекту рішення, що є порушенням частини 4 статті 70 Регламенту.
Всупереч вимог статті 74 Регламенту відповідачем до проекту рішення про дострокове припинення його повноважень не додано документи, які стали підставою для підготовки та внесення проекту рішення, протокол (витяг з протоколу) постійної комісії з рекомендаціями і висновками, та інші необхідні документи, тощо.
В порушення вимог Закону №280/97, Регламенту та Статуту територіальної громади м. Чернівці питання про дострокове припинення повноважень міського голови вирішено відповідачем без громадських слухань, обговорень та без проведення консультацій з громадськістю.
Всупереч вимог статей 76-77 Регламенту автором проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, внесено цей проект на розгляд сесії міської ради для розгляду, незважаючи на висновок юридичного управління Чернівецької міської ради, згідно якого проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам чинного законодавства та у зв'язку із чим управлінням рекомендовано зняти з розгляду цей проект. Тому, позивач вважає, що відповідачем порушено порядок і процедуру щодо попереднього розгляду оскаржуваного рішення.
Позивач не погоджується з позицією відповідача щодо невиконання ним повноважень, визначених пунктом 5 частини 4 статті 42 Закону №280/97, а саме не внесення впродовж 22 місяців на розгляд міської ради пропозиції щодо включення шести осіб до персонального складу виконавчого комітету та зміни його кількісного складу.
Позивач, посилаючись на норми пункту 3 частини 1 статті 26 Закону №280/97 зазначив, що утворення виконавчого комітету, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до його складу та його розпуск є виключною компетенцією міської ради, що не позбавляє міську раду вирішити ці питання, які поставлені в основу порушення. Крім цього, відповідачем не подано доказів того, що виконавчий комітет Чернівецької міської ради не здійснював свою діяльність через неповний його склад.
Щодо не внесення з 03.12.2015 р. на затвердження міської ради кандидатури керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, позивач посилався на те, що обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради є виключною компетенцією міської ради. Протягом тридцяти днів з дня відкриття першої сесії міської ради на посаду секретаря ним було запропоновано кандидатуру ОСОБА_3 . Однак, депутати не підтримали цю кандидатуру. На думку позивача, не внесення на розгляд ради тривалий час кандидатури на посаду секретаря ради сталося з вини депутатів, які відповідно до вимог пункту 2 частини 1 статті 50 Закону №280/97 мали можливість вносити на розгляд ради кандидатуру секретаря, не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради.
Стосовно звільнення і не призначення з 01.03.2016 року на посаду заступника міського голови, позивач, посилаючись на пункт 3 частини 1 статті 26 Закону №280/97 вказав, що у разі не подання ним пропозицій щодо затвердження на сесії міської ради кандидатури 3-го заступника міського голови, міська рада вправі вирішити дане питання самостійно. Крім того, рішенням Чернівецької міської ради від 11.04.2016 р. №172 затверджено персональний склад виконавчого комітету міської ради, до складу якого входять лише два заступники.
Щодо порушення вимог частини 1, 2 статті 12 та частини 1, 2 статті 42 Закону №280/97 та статті 3 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р. №2493-ІІІ (далі - Закон №2493), а саме покладення на період відрядження та відпустки виконання обов'язків міського голови на заступника міського голови. Позивач вказував на те, що зазначені дії не є порушенням, оскільки відповідно до частини 2 статті 42 Закону №280/97 секретар міської ради здійснює повноваження голови у разі звільнення з посади міського голови, у зв'язку з достроковим припиненням повноважень або смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень.
Позивач також вважає необгрунтованим посилання відповідача на порушення ним вимог статті 60 Регламенту, в частині створення рівних можливостей для всіх депутатів для участі в обговоренні питань на сесії, виконання зобов'язання щодо поставлення на голосування кожної пропозиції з обговорюваного питання, а також порушення процедури проведення пленарних засідань міської ради. Позивач вважає, що названі порушення не можуть бути підставою для припинення його повноважень як міського голови. Крім того, жодних доказів на підтвердження вказаних обставин відповідачем не надано.
Щодо обґрунтувань відповідача про порушення, в частині оформлення протоколів засідань міської ради виходячи з власних інтересів, а не приписів частини 4 статті 59 Закону№280/97, позивач зазначив, що тлумачення вказаної норми так, як він її розуміє не можна вважати порушенням, звертаючи при цьому увагу на те, що порушення особою норми закону може бути встановлено тільки судовим рішенням.
Відносно не забезпечення підготовки на розгляд ради проектів програм поводження з відходами, ремонту люків інженерних комунікацій на дорогах м. Чернівці, а також не забезпечення виконання 5 протокольних рішень міської ради, що є порушенням вимог пункту 9 частини 4 статті 42 Закону №280/97 позивач зазначав, що вказане не відповідає дійсності, оскільки останнім вживались відповідні заходи на виконання протокольних рішень з урахуванням певних технічних і ресурсних можливостей, які стосуються такої господарської діяльності.
Також позивач вважає безпідставними доводи відповідача щодо не забезпечення виконання департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради вимог статті 69-1 Регламенту щодо формування проектів рішень за зверненнями 166 громадян та юридичних осіб із земельних питань впродовж десяти робочих днів від дати надходження заяв. Позивач вказував, що зазначене є компетенцією департаменту, а що стосується не забезпечення підготовки та внесення на розгляд ради питань щодо поновлення строку оренди земельної ділянки, затвердження проекту відведення земельної ділянки, одержання дозволу на розміщення зовнішньої стаціонарної реклами відповідно до судових рішень, позивач зазначав, що судовими рішеннями визнано протиправною бездіяльність посадових осіб департаменту, відтак саме департамент зобов'язано вчинити відповідні дії.
Стосовно не вжиття заходів щодо призначення на вакантні посади начальника КП “Чернівецьке тролейбусне управління”, Директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради та начальника управління туризму міської ради позивач зазначав, що за його розпорядженням тимчасове виконання обов'язків цих керівників покладено на посадових осіб вказаних установ. Крім цього, вказані дії не є підставою для припинення повноважень міського голови.
Щодо не вжиття заходів щодо прийняття посадовими особами департаменту житлово-комунального господарства міської ради у комунальну власність нежитлових будівель, не вжиття заходів щодо виконання вимог Закону України "Про відходи", не виконання бюджетних розписів по основних розпорядниках коштів, не виконання окремих протокольних рішень, прийнятих з 31.03.2016 р. до 26.04.2017 р. позивач зазначав, що вказані питання не відносяться до повноважень міського голови, а вирішуються відповідними посадовими особами органів міської ради, комунальних підприємств та установ.
Також позивач зазначає, що не допускав обмеження доступу громадян до публічної інформації, про які зазначає відповідач та пояснив, що підставою для відмови особі у наданні публічної інформації, а саме копії декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік приватного нотаріуса, який був депутатом Чернівецької міської ради VI скликання є те, що приватний нотаріус припинив депутатські повноваження та надав заяву про нерозголошення відомостей про неї. Рішенням Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.06.2016 р. зобов'язано Чернівецьку міську раду надати копію декларації колишнього депутата. На думку позивача, вказані обставини не є підставою для дострокового припинення повноважень міського голови.
Щодо порушень прав громадян на працю, яких поновлено на посадах відповідно до рішень суду позивач вказував, що у цих рішеннях зазначено про порушення міським головою процедури звільнення вказаних осіб, а не про відсутність підстав для їх звільнення. Крім цього, зазначені рішення оскаржені в касаційному порядку.
Крім того, обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що з питання припинення повноважень міського голови брали участь та проголосували 29 депутатів, в тому числі і позивач - ОСОБА_1 , як міський голова, та секретар міської ради Продан В.С. При голосуванні позивачем було свідомо зіпсовано один бюлетень. На думку позивача, секретар міської ради Продан В.С. проголосувавши за дострокове припинення повноважень міського голови діяв в умовах реального конфлікту інтересів, що є додатковою підставою для визнання незаконним та скасування спірного рішення.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року позовні вимоги позивача задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26 липня 2018 року. Стягнуто з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 296555,82 грн. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць допущено до негайного виконання.
Позивач ОСОБА_1 , частково не погодившись з мотивами прийнятого Чернівецьким окружним адміністративним судом рішення, звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій зазначив про помилковість висновків суду відносно того, що проект рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 , вносився на розгляд міської ради Проданом В. ОСОБА_4 ., як депутатом, а не секретарем міської ради ( п.6.1 мотивувальної частини рішення). Зокрема, з проекту рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333, розміщеного на офіційному веб-сайті міської ради вбачається, що виконавцем цього проекту є депутат ОСОБА_2 . Також, як вбачається з протоколів засідання постійних комісій Чернівецької міської ради вд 23-24 липня 2018 року, питання про дострокове припинення повноважень Чернівецької міської ради ОСОБА_1 доподів - ОСОБА_5 В ОСОБА_6 . Таким чином, на думку ОСОБА_1 , оскільки ОСОБА_2 не входить до складу цих комісій і відповідно до вимог закону не може входити до складу постійних комісій, то при обговоренні проекту дострокового припинення повноважень Чернівецької міської ради ОСОБА_1 , він діяв як секретар міської ради.
Також ОСОБА_1 вважає, що суд першої інстанції безпідставно відхилив обгрунтування позивача про те, що оскаржуване рішення міської ради прийнято в умовах конфлікту інтересів (п. 6.7 мотивувальної частини рішення).
Таким чином, в апеляційній скарзі апелянт 1 просить врахувати зазначені вище доводи та змінити рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року наступним чином:
- виключити з п. 6.1. мотивувальної частини рішення посилання суду на те, що проект рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 вносився на розгляд міської ради ОСОБА_7 В ОСОБА_8 як депутатом, а не секретарем міської ради, і доповнити цей пункт вказівкою про те, що проект рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 вносився на розгляд міської ради Проданом В.С., як секретарем міської ради;
- виключити з п. 6.7. мотивувальної частини рішення посилання суду на те, що дії третьої особи ОСОБА_2 , при прийнятті рішення Чернівецької міської ради про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 , не підпадають під ознаки конфлікту інтересів, і доповнити цей пункт вказівкою про участь секретаря Чернівецької міської ради Продана В.С. у прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 в умовах реального конфлікту інтересів, що також є однією з підстав для визнання незаконним та скасування рішення Чернівецької міської ради №1333 від 26 липня 2018 року про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 .
В свою чергу третя особа ОСОБА_2 (апелянт 2) також оскаржив рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, подавши відповідну апеляційну скаргу, в якій наголошує, що судом першої інстанції не надано правильну юридичну оцінку спірним правовідносинам між сторонами.
В обгрунтування своїх доводів ОСОБА_2 зазначив наступне.
Підставами для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови у відповідності до приписів ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень.
Зазначив, що оскаржуване рішення прийнято шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. На думку апелянта 2, припинення повноважень міського голови на підставі частини 2 статті 79 Закону №280/97 залежить від надання оцінки депутатським корпусом діям міського голови, які формально підпадають під ознаки порушення Конституції України або законів України, прав і свобод громадян, або ж не забезпечення здійснення наданих йому повноважень - що є достатнім для прийняття відповідного рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови.
Проект рішення з зазначеного питання було внесено депутатом ОСОБА_2 та опубліковано на веб-сайті Чернівецької міської ради 25.06.2018 р.
24 липня 2018 р. ОСОБА_2 було надано в письмову вигляді лист з зазначенням підстав для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 в якому, поміж іншого, вказано на недотримання ОСОБА_1 , під час перебування на посаді міського голови, вимог статтей 42, 51, Закону України «Про місцеве самоврядування», статтей 3, 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Також апелянт 2 вказує на порушення позивачем вимог статтей 53, 60 та 68 та Регламенту міської ради.
Крім того, апелянт 2 вважає, що міський голова на свій розсуд трактував чинне законодавство, виходячи з власних інтересів, що виявилось у недотриманні приписів частини 4 статті 59 Закону України «Про місцеве еамоврядування в Україні».
Крім того в апеляційній скарзі зазначено, що у своїй діяльності Чернівецький міський голова не забезпечив виконання пункту 9 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» щодо забезпечення підготовки на розгляд ради проектів рішень з питань, що належать до її відання.
В порушення пункту 9 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування», Чернівецьким міським головою не забезпечено виконання та не повідомлено депутатський корпус про причини невиконання ряду рішеннь Ради.
Також, Чернівецьким міським головою, в порушення пунктів 1, 2 та 9 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» не забезпечено підготовку та внесення на розгляд ради рішень з питань, що належать до її відання. Зокрема, в порушення пункту 10 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» Чернівецький міський голова не забезпечив призначення на посади керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади.
В порушення пункту 6 та пункту 10 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування», статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», постанови Кабінету міністрів України №169 від 15.02.2002 року Чернівецький міський голова у своїй роботі не дотримався порядку прийняття на посади в органах місцевого самоврядування.
Також апелянт 2 вказує на порушення позивачем Закону України «Про відходи», що виявилось у невжитті необхідних заходів щодо виконання вимог закону.
Позивачем не було забезпечено виконання пункту 12 та пункту 13 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» та не вжито відповідних дій щодо забезпечення виконання ряду рішень Чернівецької міської ради.
Враховуючи зазначене вище, апелянт 2 вважає, що суд першої інстанції при прийнятті рішення не врахував зазначені обставини та не надав їм належну правову оцінку, невірно застосував до спірних правовідносин норми матеріального права, зокрема, приписи ст. 42 та 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та безпідставно задовольнив позовні вимоги ОСОБА_1 .
У відзиві на апеляційну скаргу третьої особи, позивач поміж іншого стверджує, що апелянтом 2 в апеляційній скарзі не конкретизовано, в чому полягає неправильне застосування судом першої інстанції норм закону, а лише посилається на обставини, які зазначені в письмовому обгрунтуванні підстав щодо дострокового припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 . Позивач вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_2 є необгрунтованою та не підлягає задоволенню з підстав, зазначених у даному відзиві.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач Чернівецька міська рада (апелянт 3) також оскаржила його в апеляційному порядку, подавши відповідну апеляційну скаргу. У скарзі відповідач, посилаючись на неповне з'ясування та недоведеність судом обставин, що мають значення для справи та допущенні порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог позивача відмовити з підстав, викладених у апеляційній скарзі.
Зокрема, в апеляційній скарзі Чернівецька міська рада зазначає, що при вирішенні справи судом першої інстанції не надано правильну юридичну оцінку обставинам справи та правомірності прийняття рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333, яким достроково припинено повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_9 . ОСОБА_10 . Висновки суду першої інстанції, на думку апелянта 3 не ґрунтуються на дійсних обставинах справи та зроблені не у відповідності до норм матеріального права, якими регулюються спірні правовідносини.
Виходячи з вищенаведеного, суд першої інстанції при вирішенні справи не врахував дійсні обставини справи та не надав належну правову оцінку стосовно того, що при прийнятті рішення Чернівецькою міською радою № 1333 від 26.07.2018 р. були дотримані вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо форми, способу та підстав прийнятого рішення, в результаті чого безпідставно задовольнив позовні вимоги ОСОБА_1 .
Позивач та його представники в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги ОСОБА_1 , заперечивши при цьому проти задоволення вимог апеляційних скарг Чернівецької міської ради та ОСОБА_2 .
Представники відповідача та третьої особи в свою чергу просили колегію суддів апеляційної інстанції скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року та задовольнити вимоги апеляційних скарг Чернівецької міської ради та ОСОБА_2 та відмовити в задоволенні позовних вимог позивача в повному обсязі.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подані скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, рішенням Чернівецької міської ради від 29.05.2014 р. №1203 ОСОБА_1 обрано Чернівецьким міським головою, що підтверджується записами в трудовій книжці.
Рішенням 43 сесії Чернівецької міської ради VII скликання “Про обрання секретаря Чернівецької міської ради” №963 від 30.11.2017 р. - секретарем Чернівецької міської ради VII скликання обрано ОСОБА_2
Перебуваючи на посаді Чернівецького міського голови, позивачем прийнято ряд рішень, окрім іншого: 08.07.2014 р. розпорядження №571-к “Про призначення радника Чернівецького міського голови”. (Т.2 а.с.139); 04.01.2016 р. розпорядження №01-к “Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2016 рік”. (Т. 3 а.с. 45); 16.01.2016р. розпорядження №19-р “Про зупинення рішення міської ради VII скликання від 12.01.2016 р. №73 “Про кількісний склад виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання”. (Т.4 а.с.54); 29.02.2016 р. розпорядження №196-к “Про звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради”. (Т.3 а.с.29); Розпорядженням від 11.04.2016 р. №346-к звільнено секретаря виконавчого комітету міської ради. (Т.3 а.с.24); 30.12.2016р. розпорядження №1701-к “Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2017 рік”. (Т.3 а.с.49); 17.05.2017р. розпорядження №487-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву відділу інвестицій та міжнародних зв'язків міської ради на 2017 рік. (Т.2 а.с.140); Розпорядженням від 19.05.2017р. №493-к призначено головного спеціаліста сектору міжнародних зв'язків відділу інвестицій та міжнародних зв'язків міської ради. (Т.2 а.с.141); Розпорядженням 19.05.2017р. №495-к призначено радника Чернівецького міського голови. (Т.2 а.с.125); 19.05.2017р. розпорядження №497-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву департаменту житлово-комунального господарства міської ради на 2017 рік. (Т.2 а.с.126); 22.05.2017р. розпорядження “Про призначення директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради”. (Т.2 а.с.127); 16.06.2017р. розпорядження №680-к “Про внесення змін до кадрового резерву департаменту економіки міської ради на 2017 рік.” (Т.2 а.с.142); Розпорядженням від 16.06.2017р. №682-к призначено директора департаменту економіки міської ради. (Т.2 а.с.143); 20.06.2017 р. розпорядження №716-к “Про увільнення директора департаменту економіки міської ради”. (Т.2 а.с.144); 05.07.2017 р. розпорядження №340-р “Про зупинення дії рішення Чернівецької міської ради VII скликання від 30.06.2017р. №757 “Про внесення змін та доповнень до Регламенту Чернівецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради VII скликання від 02.02.2016 р. №105 із змінами та доповненнями”. (Т.2 а.с.100); 10.10.2017р. розпорядження №497-р “Про створення комісії з приймання-передачі в комунальну власність територіальної громади м. Чернівців нежитлових будівель станцій підйому за адресами вул. Барнаульська, 8-А та вул. Комунальників, 5-А від Товариства з додатковою відповідальністю “Кварц”. (Т.3 а.с.103); 21.11.2017р. розпорядження №1525-к “Про затвердження функціональних повноважень Чернівецького міського голови, керівників міської ради”. (Т.3 а.с. 31, Т.4 а.с.83); 29.12.2017р. розпорядження №1620-к “Про звільнення начальника комунального підприємства “Чернівецьке тролейбусне управління”. (Т.2 а.с.113); Розпорядженням №1621-к від 29.12.2017р. виконання обов'язків начальника комунального підприємства “Чернівецьке тролейбусне управління” тимчасово покладено на головного інженера цього підприємства. (Т.2 а.с.116); 29.12.2017р. розпорядження №1622-к “Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2018 рік”. (Т.3 а.с.54); 04.04.2018р. розпорядження №349-кв про відрядження в м.Вінницю та покладення обов'язків міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради. (Т.3 а.с.65); 06.04.2018р. розпорядження №363-кв про надання частин щорічних оплачуваних відпусток та покладення на період відпустки обов'язки міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради. (Т.3 а.с.69); розпорядженням від 10.05.2018р. №401-к призначено директора департаменту економіки міської ради (Т.2 а.с.120, 130); 12.06.2018р. розпорядження №258-р “Про зупинення дії пункту 2 рішення міської ради VII скликання від 07.06.2018р. №1281 “Про внесення змін до персонального та кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання”. (Т. 2 а.с.237).
23.07.2018р. на засіданні Погоджувальної ради Чернівецької міської ради VII скликання вирішено рекомендувати міському голові скликати позачергове засідання виконавчого комітету міської ради та попередньо розглянути проект рішення міської ради “Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ” (за - 7 членів погоджувальної ради).
23.07.2018р., 24.07.2018 р. та 25.07.2018р. відбулись засідання постійних комісій Чернівецької міської ради, зокрема: з питань економки, підприємництва, інвестицій та туризму; з питань бюджету та фінансів; з питань гуманітарної політики; з питань земельних відносин, архітектури та будівництва; з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього середовища.
В кожному із 5-ти протоколів порядку денного засідань вказаних комісій, в пункті 1 питання: “Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ” - доповідачем був ОСОБА_2 . При цьому, в рекомендаціях комісій міститься інформація виключно про те, що ОСОБА_2 зробив усну заяву про конфлікт інтересів.
26.07.2018р. за результатами розгляду проекту рішення про “Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ” юридичним управлінням Чернівецької міської ради складено висновок до проекту, в якому (окрім іншого) зазначено про те, що обґрунтування дострокового припинення повноважень міського голови не переконливі, носять оціночний характер, не мають юридичної визначеності. У зв'язку з вказаним, юридичне управління пропонувало зняти з розгляду проект рішення Чернівецької міської ради “Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ”.
26.07.2018 р. відбулось засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання. Згідно Протоколу №3 засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 р., депутати міської ради та міський голова слухали питання - про результати таємного голосування щодо питання “Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ”.
Згідно вказаного протоколу для участі у голосуванні виготовлено 43 бюлетені. На сесії присутні 41 депутат міської ради. Бюлетені отримали 30 депутатів міської ради та міський голова. Участь у голосуванні взяли 30 депутатів міської ради, в тому числі міський голова. При відкритті скриньки виявлено 30 бюлетенів. Визнано недійсним 1 бюлетень. Не використано 13 бюлетенів.
Згідно відомості про отримання бюлетенів для таємного голосування щодо питання “Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови” від 26.07.2018 р. бюлетені отримали 30 депутатів Чернівецької міської ради, в тому числі і міський голова.
За результатами таємного голосування (29 голосів "за"), прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 .
Рішенням 59 сесії VII скликання від 26.07.2018 р. №1333 Чернівецька міська рада, керуючись частиною 2 та 3 статті 42, частиною 2 та 3 статті 79 Закону №280/97, враховуючи протокол лічильної комісії №3, а також керуючись пунктом 16 частини 1 статті 26 Закону №280/97 вирішила - достроково припинити повноваження Чернівецького міського голови Каспрука О.П. (пункті 1 резолютивної частини рішення).
27.07.2018 р. секретарем Чернівецької міської ради Проданом В.С. прийнято розпорядження №1094-к про проведення розрахунку з ОСОБА_1 .
Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №11 від 04.09.2018 р., за період з грудня 2015 р. до 04.06.2018 р. на розгляд міської ради 28.01.2016 р. міським головою подавався проект рішення міської ради про затвердження на посаді секретаря виконавчого комітету (керуючого справами ОСОБА_11 ОСОБА_12 . Відповідно до протоколу 2 сесії міської ради проект рішення знятий на довивчення. Інших проектів рішень міської ради з цього питання за вказаний період не надходило.
Відповідно до довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №12 від 04.09.2018 р. за період з грудня 2015 р. до 04.06.2018 р. проекти рішень міської ради щодо кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання, Чернівецьким міським головою Каспруком О.П. подавалися на розгляд ради 12.01.2016 р., 26.01.2016 р. та 30.11.2017 р. Проекти рішень щодо персонального складу виконавчого комітету міської ради за вказаний період міським головою подавалися на розгляд ради 28.01.2016 р., 11.04.2016 р., 25.01.2018 р., 22.02.2018 р., 04.04.2018 р. та 07.06.2018 р.
Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №13 від 04.09.2018р. за період з грудня 2015 р. до 04.06.2018 р. на розгляд міської ради міським головою подавався проект рішення міської ради щодо затвердження на посаді заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, який знятий на довивчення. 11.04.2016 р. на розгляд ради міським головою внесено проект рішення про затвердження на посаді заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та прийнято рішення міської ради від 11.04.2016 р. №172. Інших проектів рішень з цього питання не надходило.
Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №14 від 04.09.2018 р. за період з грудня 2015 р. до 04.09.2018 р. вносились проекти рішень міської ради щодо обрання секретаря Чернівецької міської ради VII скликання за поданням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. на розгляд міської ради 12.01.2016 р. (кандидатура ОСОБА_13 ), а депутатом ОСОБА_14 як виконавцем проекту - на 30.11.2017 р. (кандидатура ОСОБА_2 ). В довідці зазначено, що відповідно до протоколу 2 сесії міської ради від 12.01.2016 р. в результаті таємного голосування ОСОБА_13 не обрано секретарем Чернівецької міської ради. В результаті розгляду кандидатури ОСОБА_2 прийнято рішення міської ради від 30.11.2017 р. №963 “Про обрання секретаря Чернівецької міської ради VII скликання”. Інших проектів рішень з цього питання не вносилось.
Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №16 від 12.09.2018 р. на розгляд міської ради 30.11.2017 р. міським головою Каспруком О.П. вносився проект рішення “Про внесення змін до кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання”. Пунктом 1.1. цього проекту рішення пропонувалось зменшити кількісний склад виконавчого комітету міської ради до 12 осіб. Відповідно до протоколу пленарного засідання 44 сесії міської ради 30.11.2017 р. проект не прийнято за основу.
Відповідно до листів відділу з питань кадрової роботи Чернівецької міської ради №01/04-25/70, №01/04-25/71 та №01/04-25/72 від 04.09.2018 р. посада заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради та посада секретаря виконавчого комітету Чернівецької міської ради є вакантними.
Листами №01/04-25/74, №01/04-25/75, №01/04-25/76 від 05.09.2018 р. відділ з питань кадрової роботи Чернівецької міської ради повідомив секретаря Чернівецької міської ради Продана В.С. про те, що з 01.01.2018 р. посада начальника комунального підприємства “Чернівецьке тролейбусне управління”, з 10.05.2018 р. посада директора житлово-комунального господарства міської ради та з 01.11.2014 р. посада начальника відділу туризму міської ради є вакантними.
Судом також встановлено, що за час перебування на посаді голови Чернівецької міської ради, ОСОБА_1 було прийнято ряд рішень, які стосуються даних правовідносин, та які були предметом розгляду в судових справах, а саме:
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 26.02.2016 р. №192-к ОСОБА_15 звільнено з посади начальника управління культури Чернівецької міської ради. Проте, постановою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 03.03.2017 р., залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 р. (в даній частині) поновлено ОСОБА_15 на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради.
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 01.03.2016 р. №207-к ОСОБА_16 звільнено з посади головного лікаря комунальної установи медичної установи “міська стоматологічна поліклініка”, директора міського територіального медичного об'єднання “Стоматологія”. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 14.06.2016 р. поновлено ОСОБА_16 на роботі на посаді головного лікаря комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об'єднання «Стоматологія» з 02 березня 2016 року.
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 26.07.2016 р. №1014-к ОСОБА_16 звільнено з посади головного лікаря комунальної установи медичної установи “Міська стоматологічна поліклініка”, директора міського територіального медичного об'єднання “Стоматологія”. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 27.12.2016 р., залишеним без змін постановою апеляційної інстанції від 28.03.2017 р. (в даній частині), поновлено ОСОБА_16 на роботі на посаді головного лікаря Комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка».
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 29.03.2018р. №240-к припинено дію трудового контракту з ОСОБА_16 та звільнено його з роботи з посади головного лікаря Комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об'єднання «Стоматологія» у зв'язку із закінченням строку дії контракту. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 04.07.2018 р. поновлено ОСОБА_16 на роботі на посаді головного лікаря Комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об'єднання «Стоматологія» з 31.03.2018 року.
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 03.12.2015р. №1223-к ОСОБА_17 звільнено з посади головного лікаря комунальної медичної установи “Міський клінічний пологовий будинок №1”, у зв'язку із виявленою невідповідністю займаній посаді. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 14.06.2016 р., залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Чернівецької області від 20.07.2016 р. поновлено ОСОБА_17 на посаді головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» з 07 грудня 2015 року.
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 16.06.2016 р. №703-к ОСОБА_17 поновлено на посаді головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1». Пунктом 9 вказаного розпорядження ОСОБА_17 відсторонено від виконання посадових обов'язків головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» до проходження ним атестації. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 20.07.2016 р., залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Чернівецької області від 11.10.2016р., зобов'язано Чернівецького міського голову допустити негайно ОСОБА_17 - головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» до виконання ним обов'язків головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок № 1».
- розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. від 21.06.2017 р. №479-к “Про відсторонення ОСОБА_17 від виконання посадових обов'язків головного лікаря комунальної медичної установи “Міський клінічний пологовий будинок №1” ОСОБА_18 . ОСОБА_19 . відсторонений від виконання посадових обов'язків головного лікаря Комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок № 1» на час проведення службового розслідування. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 02.08.2017 р., залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Чернівецької області від 28.11.2017 р., позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Чернівецького міського голови № 479-к від 21.06.2017 року «Про відсторонення ОСОБА_17 від виконання посадових обов'язків головного лікаря КМУ «Міський клінічний пологовий будинок № 1». Зобов'язано Чернівецького міського голову допустити ОСОБА_17 негайно до виконання обов'язків головного лікаря Комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок № 1».
Таким чином, законність прийняття Чернівецьким міським головою Каспруком О.П. зазначених вище розпоряджень, була предметом розгляду в судових справах, за результатом яких прийняті відповідні рішення.
Судом також встановлено, що рішеннями Шевченківського районного суду м.Чернівці від 29.12.2016 р. (справа №727/9212/16-а), від 13.06.2017 р., залишеного без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 р. (справа №727/3137/17); від 18.07.2017 р. (справа №727/4064/17); від 29.08.2017 р., залишеного без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017 р. (справа №727/7673/17); від 10.10.2017 р., залишеного без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.02.2018 р. (справа №727/5453/17); рішеннями Чернівецького окружного адміністративного суду від 13.07.2018 р. (справа №824/419/18-а); від 18.04.2018 р. (справа №824/91/18-а) визнано протиправною бездіяльність Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, яка полягає у не внесенні на розгляд сесії Чернівецької міської ради питання щодо поновлення терміну оренди земельних ділянок та щодо надання в орендне користування земельних ділянок; в не підготовці та не внесенні на розгляд Чернівецької міської ради проекту рішення щодо затвердження проекту відведення по зміні цільового призначення земельної ділянки; не забезпеченні підготовки проекту рішення щодо одержання дозволу на розміщення зовнішньої стаціонарної реклами та зобов'язано департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради вчинити відповідні дії.
Cудом першої інстанції також досліджені рішення, прийняті Чернівецькою міською радою у 2016-2017 роках та докази, які містяться на електронних носіях (CD-диск, флеш-накопичувач), а саме відеозаписи пленарних засідань Чернівецької міської ради, в тому числі і щодо питання дострокового припинення повноважень міського голови.
Позивач вважаючи, що рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 р. №1333, прийняте Чернівецькою міською радою з порушенням норм Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування” №280/97-ВР та процедури визначеної Регламентом Чернівецької міської ради VII скликання №105 від 02.02.2016 р., звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, Чернівецький окружний адміністративний суд дійшов висновку, що адміністративний позов позивача підлягає задоволенню. На переконання суду, з урахуваннями встановлених обставин, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, що мають значення для правильного вирішення спору, у справі відсутні достатні та допустимі докази, які б у своїй сукупності підтверджували обставини правомірності прийнятого відповідачем рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови. Так, судом встановлено, що оскаржуване рішення прийнято із порушенням Регламенту, недотриманням принципу пропорційності, а саме, порушення які покладені в основу прийнятого рішення про припинення повноважень міського голови не співмірні з наслідками, що застосовані до позивача. Рішення не було співрозмірним до тієї мети, яка переслідувалась. За результатом судового розгляду, не встановлено порушення позивачем, під час перебування на посаді голови Чернівецької міської ради, порушень Конституції та законів України. Підсумовуючи наведене та встановлене під час розгляду справи, суд прийшов до висновку про протиправність спірного рішення, яке підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді з 26.07.2018 року.
При прийнятті рішення, судом першої інстанції, у відповідності до вимог ч. 2 ст. 6 КАС України, застосовано принцип верховенства права з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.
Колегія суддів, за результатом апеляційного розгляду справи, погоджується з висновками суду першої інстанції. Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, апеляційний суд враховує наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України “Про місцеве самоврядування” від 21.05.1997 р. №280/97-ВР.
Частинами 1-3 статті 12 Закону №280/97 визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
Відповідно до частини 3 статті 42 Закону №280/97 повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п'ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. Клопотання розглядається Верховною Радою України не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови.
Перелік підстав припинення повноважень міського голови визначено частиною 1 статті 79 Закону №280/97.
Разом з тим, частиною 2 статті 79 цього Закону визначено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Рішенням Чернівецької міської ради VІІ скликання від 02.02.2016 р. затверджено Регламент Чернівецької міської ради VII скликання №105 (зі змінами та доповненнями). Порядок підготовки проектів рішень міської ради визначено в главі 12 Регламенту. Частиною 1 статті 69 Регламенту передбачено, що проект рішення на розгляд Ради може вноситися міським головою, секретарем Ради, постійними комісіями Ради, депутатами, депутатськими групами і фракціями, виконавчим комітетом Ради та іншими виконавчими органами Ради.
В ході судового розгляду справи судом з'ясовувалось питання, ким саме внесено проект рішення на розгляд Чернівецької міської ради, що власне зумовлювалось різною процедурою розгляду цього проекту в залежності від того, депутатом чи секретарем міської ради внесено на розгляд проект рішення про дострокове припинення повноважень міського голови.
ОСОБА_1 у своїй апеляційній скарзі стверджує, що проект рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови, вносився на розгляд міської ради Проданом В.С., саме як депутатом міської ради ( п.6.1 мотивувальної частини рішення). Зокрема, з проекту рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333, розміщеного на офіційному веб-сайті міської ради вбачається, що виконавцем цього проекту є депутат ОСОБА_2 .. Також, як вбачається з протоколів засідання постійних комісій Чернівецької міської ради вд 23-24 липня 2018 року, питання про дострокове припинення повноважень Чернівецької міської ради ОСОБА_1 доподів - ОСОБА_5 В ОСОБА_6 . Таким чином, на думку ОСОБА_1 , оскільки ОСОБА_2 не входить до складу цих комісій і відповідно до вимог закону не може входити до складу постійних комісій, то при обговоренні проекту дострокового припинення повноважень Чернівецької міської ради ОСОБА_1 , він діяв як секретар міської ради.
Судом першої інстанції встановлено, що на зворотній стороні (другій сторінці) проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 (т.1 а.с.26) зазначено: «Депутат Чернівецької міської ради VII скликання (підпис) В.Продан». Вказані доводи підтверджуються також і показами свідка ОСОБА_20 , який окрім іншого підтвердив той факт, що проект рішення до юридичного управління міської ради надходив з підписом депутата ОСОБА_21 . ОСОБА_4 ., однак, на офіційному сайті Чернівецької міської ради з технічних причин (помилково) розміщено тільки першу сторінку проекту рішення.
Таким чином, з огляду на встановлене вище, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що проект рішення вносився на розгляд міської ради ОСОБА_7 В.С., саме як депутатом, а не секретарем міської ради, та відповідно відхиляє доводи апелянта 1 щодо зміни мотивувальної частини оскаржуваного рішення суду з цього приводу.
Крім того, як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, секретарем міської ради при розгляді будь-якого питання оголошувалось про ймовірний конфлікт інтересів.
Відповідно до частини 1 статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані: вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно.
Враховуючи зазначене, колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта ОСОБА_1 відносно того, що спірне рішення прийнято в умовах конфлікту інтересів, оскільки дії ОСОБА_2 щодо голосування про припинення повноважень міського голови, не підпадають під ознаки конфлікту інтересів в розумінні Закону України «Про запобігання корупції» та Закону №280/97 .
Згідно ст. 13 Закону №280/97 територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.
Відповідно до статті 17 Статуту територіальної громади міста Чернівців (далі - Статут) формами участі членів територіальної громади міста Чернівців в місцевому самоврядуванні є окрім іншого загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання, громадські слухання, консультації з громадськістю, тощо.
Згідно статті 20 Статуту територіальна громада міста Чернівців має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких чернівчани можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.
Порядок організації громадських слухань визначається Положенням про громадські слухання в місті Чернівцях (додаток 4), що є невід'ємною частиною Статуту.
Відповідно до підпункту 4.13 пункту 4.1 Положення про громадські слухання в місті Чернівцях (далі - Положення) предметом обговорення на громадських слуханнях можуть бути будь-які питання, що належать до відання місцевого самоврядування міста Чернівців, у тому числі, але не обмежуючись цим: звіти, доповіді чи інформація про роботу міського голови, депутатів міської ради, виконавчих органів міської ради, міської ради, її секретаря, керівників виконавчих органів ради та інших посадових осіб місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій.
Статтею 23 Статуту передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування проводять консультації з громадськістю з питань, що відносяться до їх компетенції. Порядок проведення консультацій з громадськістю визначається Положенням про консультації з громадськістю в місті Чернівцях (додаток 6), що є невід'ємною частиною Статуту.
Підпунктом 10.1 пункту 10 Положення про консультації з громадськістю в місті Чернівцях визначено, що в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо: проектів нормативно-правових актів, що мають важливе значення для територіальної громади і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів і обов'язків членів територіальної громади, а також актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання чи інститутів громадянського суспільства.
Предметом дослідження під час судового розгляду було питання щодо наявності чи відсутності обов'язку вносити питання про дострокове припинення повноважень міського голови на громадські слухання, консультації, тощо.
Як вірно зауважив суд першої інстанції, посада Чернівецького міського голови є публічною, на яку обирається особа абсолютною більшістю голосів територіальної громади. За своїми повноваженнями міський голова представляє інтереси територіальної громади. Участь громадськості має бути пов'язана не тільки з розглядом питань, які стосуються матеріальних благ, де передусім є найбільша зацікавленість, а й в питанні публічної влади, як-то подальшого перебування на посаді міського голови, що в свою чергу відповідачем не дотримано, а саме, Чернівецьа міська рада не провела будь-яких публічних заходів, які б стосувались участі громади м.Чернівці в обговоренні питання припинення повноважень міського голови.
Частинами 4 та 5 ст. 70 Регламенту визначено, що текст проекту рішення (окрім іншого) повинен складатися з мотивуючої частини, в якій містяться посилання на закон, інший нормативний акт, обставини, якими викликана необхідність прийняття рішення.
В проекті рішення також зазначається: інформація про виконавців та ким вноситься проект; перелік осіб, якими погоджено проект рішення; перелік органів та посадових осіб, яким має бути надіслане рішення після його прийняття.
До проекту рішення його виконавцем при необхідності додаються висновки відповідних комісій Ради та виконавчих органів Ради. Проект рішення невідкладно оприлюднюється на офіційному веб-порталі Ради після його надходження, але не пізніше ніж впродовж трьох робочих днів.
Проте, як встановлено колегією суддів, в даному випадку мало місце порушення в частині неповного оприлюднення проекту рішення, а саме, не оприлюднення інформації, яка стосується автора проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови.
Більше того, в оскаржуваному рішенні відповідач не зазначив жодних мотивів прийнятого ним рішення, обставини, які стосуються необхідності його прийняття, вказавши лише загальні норми статті 79 Закону №280/97. Також, у рішення не вказано перелік осіб, якими погоджено цей проект та дата громадського обговорення, не додано необхідних документів до проекту рішення, що є порушенням частини 4 статті 70 Регламенту.
Крім того, статтею 74 Регламенту визначено, що проекти рішень з питань, що вносяться на розгляд сесії, роздаються депутатам відділом організаційної роботи та контролю Ради в паперовому вигляді, а в окремих випадках (більше 10 аркушів) надсилаються електронною поштою, не пізніше як за 7 календарних днів до початку її роботи та не пізніше 2 календарних днів до засідання постійної комісії. (частина 1).
Проекти рішень попередньо розглядаються постійними комісіями, виконавчим комітетом Ради та депутатами на дні депутата, який проводиться напередодні засідання Ради. (частина 2).
Пропозиції та зауваження постійних комісій до проектів рішень, які вносяться на розгляд Ради, оформлюються відповідними протоколами (витягами), в яких зазначається зміст зауважень і пропозицій, а також прізвища осіб, які їх ініціювали. (частина 3).
Пропозиції та зауваження виконавчого комітету Ради до проектів рішень, які вносяться на розгляд Ради, оформлюються відповідними рішеннями, в яких зазначається зміст зауважень та пропозицій, а також прізвища осіб, які їх ініціювали. (частина 4).
Для узагальнення пропозицій і зауважень рішення виконавчого комітету Ради та протоколи (витяги) засідань постійних комісій подаються до відділу організаційної роботи та контролю Ради одразу ж після засідання постійних комісій та виконавчого комітету Ради. (частина 5).
Проте всупереч зазначеним вище нормам судом встановлено, що проект рішення з відповідними обґрунтуваннями (який містив більше 10-ти аркушів) не надсилався у строк визначений частиною 1 статті 74 Регламенту депутатам та і позивачу, як міському голові. Доказів протилежного відповідачем як в суді першої так і в суді апеляційної інстанції не надано.
Відповідно до частини 1 та 2 статті 47 Закону №280/97 постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти (окрім іншого) інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Частиною 5 статті 70 Регламенту на відміну від послідуючих норм Закону №280/97 визначено, що до проекту рішення його виконавцем при необхідності додаються висновки відповідних комісій Ради та виконавчих органів Ради.
Частиною 10 статті 47 Закону №280/97 визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Судом встановлено, що проект рішення про дострокове припинення повноважень міського голови в 6-ти постійних комісій розглядався формально і при розгляді вказаного питання оголошено лише усну заяву ОСОБА_2 про конфлікт інтересів. Натомість, 5-ть протоколів постійних комісій не містять жодних відомостей про те, що вирішила комісія за результатами розгляду питання про дострокове припинення повноважень міського голови: - погодила заяву про конфлікт інтересів, чи погодила проект про дострокове припинення повноважень міського голови.
Колегія суддів враховує висновок суду першої інстанції з цього приводу та зауважує, що відповідно до частини 1 та 3 статті 76 Регламенту всі проекти рішень Ради підлягають спеціальному редагуванню та обов'язковій експертизі, яка здійснюється юридичним управлінням Ради, на відповідність проекту рішення вимогам чинного законодавства.
Проекти рішень подаються виконавцем зі всіма первинними документами, зброшурованими, пронумерованими та засвідченими печаткою виконавчого органу Ради або іншої особи, визначеної в частині 1 статті 69 цього Регламенту (за наявності у нього печатки). На звороті останньої сторінки первинних документів проставляється кількість сторінок, підпис відповідальної особи, дата та печатка особи, визначеної в частині 1 статті 69 цього Регламенту (за наявності).
За змістом частини 1 та 2 статті 75 Регламенту документальну експертизу проектів рішень здійснює відділ організаційної роботи та контролю Ради. Документальній експертизі підлягають лише проекти рішень, до яких додаються первинні матеріали, за винятком випадків, визначених цим Регламентом.
Частиною 1 статті 77 Регламенту визначено, що у разі невідповідності проекту рішення вимогам чинного законодавства та якщо внесені до нього юридичним управлінням Ради зауваження не враховані виконавцем, начальник юридичного управління Ради, його заступник або особа, яка має право підпису на документах, що мають юридичне значення, погоджуючи проект, долучає письмовий висновок із зауваженнями та пропозиціями щодо законного вирішення відповідного питання. При цьому, на листі-погодженні робиться запис: «Із зауваженнями, висновок додається», після якого ставиться підпис уповноваженої особи юридичного управління Ради та дата.
З наданих сторонами пояснень судом встановлено, що проект рішення про дострокове припинення повноважень міського голови надавався до юридичного управління міської ради, однак документальну експертизу цього проекту не здійснено. При цьому юридичне управління самоусунулось у виготовленні документальної експертизи, та обмежилась надання висновку із зауваженням, що, на думку колегії суддів, не відповідає покладеним на нього обов'язкам, та встановленій процедурі.
Що стосується апеляційної скарги відповідача та третьої особи, то їх доводи зводяться в основному до того, що дострокове припинення повноважень міського голови, окрім іншого, пов'язано з порушенням Конституції України, невиконанням позивачем повноважень визначених Законом України “Про місцеве самоврядування”, систематичне порушення Регламенту, порушення норм Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», не забезпечення виконання програм/протокольних рішень міської ради, не вчасний або з порушення розгляд звернень громадян, тощо.
Проте, як вірно вказав суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні суду, в кожному наведеному аргументі, який міститься в обґрунтуваннях припинення повноважень позивача, по своїй суті міститься окремий склад правовідносин. При цьому, вказані правовідносини є неоднорідними і за суб'єктним складом включають необмежене коло осіб.
Зокрема, відповідач у спірному рішенні визначив загальні норми статті 79 Закону №280/97, як підставу для припинення повноважень позивача. При цьому, припинивши повноваження позивача (окрім іншого), фактично вдався до втручання в індивідуальне право громадян, яке полягає в особистому праві на зверненні за захистом таких прав до компетентних органів, які уповноваженні вирішувати той чи інший спір, який стосується саме їх прав і інтересів (як то вирішення земельних правовідносин, тощо).
Колегія суддів наголошує, що суб'єкт владних повноважень не може вдаватись до необмеженої дискреції, і при вирішенні індивідуального спору давати оцінку, або ж вважати доведеними ті обставини, які стосуються іншого суб'єктного складу осіб і правовідносин.
В свою чергу необхідно зауважити, що Черніевцька міська рада в особі депутатів міської ради VІІ скликання не була позбавлена правової можливості, в період за час роботи в органі місцевого самоврядування, вчиняти дії, направлені на звернення до суду (або ж компетентних органів) вважаючи, що вчиняється порушення Законів і Конституції України. Тобто, будь-який суб'єкт з числа наведених в обґрунтуваннях про припинення повноважень міського голови, в тому числі і депутат, не позбавлений був можливості захисти своє право в індивідуальному порядку (з дотриманням процесуальних строків).
Підсумовуючи зазначене, аналізуючи порушення позивачем наведених правових норм Закону №280/97, можна дійти висновку, що повноваження міського голови можуть бути припинені достроково за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менше як двома третинами голосів депутатів від загального складу міської ради, лише за наявності підстав, передбачених абзацом 1 ч. 2 ст. 79 Закону України №280/97-ВР, тобто в разі якщо він порушує Конституцію або Закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, перелік яких є вичерпним. При цьому, відповідне рішення міської ради щодо дострокового припинення повноважень міського голови повинно бути прийнято у визначеному порядку та згідно з встановленою процедурою.
Як встановлено судом першої та апеляційної інстанцій, при ухваленні рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 , відповідачем допущено процедурні порушення. При цьому, зі змісту згаданого рішення не вбачається конкретного обгрунтування обставин, які стали підставою для дострокового припинення повноважень міського голови, у ньому не розкрито змісту відповідних порушень, що існують на думку колегіального органу, не зазначена інформація про виконавців, та ким вноситься проект; не вказано перелік осіб, якими погоджено цей проект та дата громадського обговорення; не додано необхідних документів до проекту рішення, що є порушенням частини 4 статті 70 Регламенту. Крім того, враховуючи, що депутатам Чернівецької міської ради не було надано в повній мірі матеріалів щодо обгрунтованості підстав для припинення повноважень міського голови, оскаржуване рішення було прийнято фактично зі слів доповідача по питанню дострокового припинення повноважень Чернівецького міського голови.
В обгрунтування доводів апеляційних скарг, апелянти посилаються на допущені позивачем порушення своїх посадових обов"язків та діючого законодавства, однак належних та допустимих доказів цього не надано та не встановлено судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду даної справи.
Колегія суддів апеляційної інстанції зауважує, що будь-які порушення повинні бути доведені в установленому законом порядку, чого у випадку, що розглядається, відповідачем не зроблено.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльність суб"єкта владних повноважень обов"язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Під час апеляційного розгляду справи, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач не надав належних та допустимих доказів на підтвердження обгрунтованості оскаржуваного рішення.
Враховуючи зазначене, колегія суддів приходить до переконання про недоведенність відповідачем фактів порушень зі сторони позивача вимог Законів, Конституції України або нормативних актів локальної дії, в той час коли депутати міської ради не наділені повноваженнями встановлювати факт порушення відповідних норм.
У відповідності до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України суд повинен перевірити чи прийнято рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, чи прийнято рішення пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь якими несприятливими наслідками для прав свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
За результатом апеляціного розгляду справи, колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 не узгоджується з вимогами частини 2 статті 2 КАС України, які визначають, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Враховуючи наведене вище, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що наявні достатні підстави для визнання протиправним та скасування рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 , оскільки дії відповідача, в даному випадку не відповідають критеріям, які наведені у ч. 2 ст. 2 КАС України.
В свою чергу, доводи апеляційних скарг, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових, переконливих доводів, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що інші доводи апеляційних скарг відповідача і третьої особи щодо порушень, які пов'язані з діяльністю та публічною службою позивача, за період перебування на посаді Чернівецького міського голови, не спростовують висновків суду щодо протиправності спірного рішення, а підстави, на яких вони ґрунтуються не можна тлумачити як такі, що вимагають детальної відповіді на кожен аргумент.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зазначеним вимогам закону рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, в межах доводів апеляційних скарг, відповідає.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Апеляційний суд вважає, що Чернівецький окружний адміністративний суд не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Чернівецької міської ради залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 22 листопада 2019 року.
Головуючий Сторчак В. Ю.
Судді Ватаманюк Р.В. Сушко О.О.