Іменем України
15 листопада 2019 року
Київ
справа №816/460/16
адміністративне провадження №К/9901/14721/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні справу № 816/460/16
за позовом Керівника Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області
до Полтавської міської ради,
треті особи Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Колективне підприємство "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика",
про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Полтавської міської ради
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року (у складі колегії суддів Курило Л.В., Русанової В.Б., Присяжнюк О.В.),
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року керівник Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області (далі також - позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Полтавської міської ради (далі також - відповідач, міська рада), за участю третіх осіб: Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі також - третя особа, Управління), Колективне підприємство "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика" (далі також - третя особа 2, КП «Полтавська бавовняно-прядильна фабрика»), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльності Полтавської міської ради щодо неприйняття до комунальної власності міста територіальної громади гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві;
- зобов'язати Полтавську міську раду забезпечити прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Полтави гуртожитку по вул. Пушкіна , 108 у м. Полтаві, ринковою вартістю 16644840,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Полтавською міською радою протиправно не вживаються заходи по прийняттю гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві до комунальної власності територіальної громади міста Полтави, оскільки постановою Господарського суду Полтавської області від 12 серпня 2003 року у справі №10/45 визнано банкрутом Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" та зобов'язано виконавчий комітет Полтавської міської ради відповідно до статті 26 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" прийняти до комунальної власності без додаткових умов гуртожитки, які обліковуються на балансі Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", зокрема, й гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 у м . Полтаві. Отже, з огляду на не включення до порядку денного сесії питання про прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Полтави гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві, відсутність розгляду на пленарному засіданні Полтавської міської ради даного питання та не прийняття з цього приводу відповідного рішення, орган місцевого самоврядування допустив протиправну бездіяльність, що виразилася у не вчиненні дій по прийняттю до комунальної власності міста зазначеного гуртожитку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року провадження у справі в частині позовних вимог про зобов'язання Полтавської міської ради забезпечити прийняття у комунальну власність територіальної громади міста Полтави гуртожиток за адресою: м. Полтава, вул. Пушкіна, 108 , ринковою вартістю 16644840,00 грн закрито.
Закриваючи провадження в чистині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що даний спір вже вирішений Господарським судом Полтавської області у порядку провадження, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України, з урахуванням особливостей, встановлених Законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження її розгляду. Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що оскільки судове рішення, яке набрало законної сили, прийнято не з того самого спору, а саме: спір виник не між тими самими сторонами, то підстави для закриття провадження у справі відсутні.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року у задоволенні позовних в частині визнання протиправною бездіяльності Полтавської міської ради щодо неприйняття до комунальної власності міста територіальної громади гуртожитка по вул. Пушкіна, 108 у м . Полтаві відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не передбачений чинним законодавством.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року, апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задовольнити частково, постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року скасовано, прийнято нову постанову, якою позовні вимоги керівника Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України у Полтавській області до Полтавської міської ради, треті особи: Управління майном комунальної власності міста виконавчого комітету Полтавської міської ради, Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо неприйняття рішення про прийняття до комунальної власності міста територіальної громади гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м . Полтаві, в іншій частині позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що звернення про передачу приміщення у комунальну власність, з яким звернувся ліквідатор КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" до міської ради, має бути розглянуто виключно на пленарному засіданні та прийнято відповідне рішення, а тому відповідач, відмовляючи останньому листом, діяв не в межах своїх повноважень та не у спосіб, що передбачені законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Полтавська міська рада звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга подана 01 грудня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 816/460/16, витребувано матеріали справи.
Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 816/460/16 та рекомендовано надати сторонам додаткові письмові пояснення у межах доводів касаційної скарги.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 серпня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до витягу з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна, гуртожиток № 3 загальною площею 1913,2 кв.м, що розташований за адресою: м . Полтава, вул. Пушкіна , 108, обліковується на балансі Колективного підприємства "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика".
Як убачається із довідки № 02-01/32 від 09 лютого 2016 року, виданої ліквідатором Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", на балансі КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" знаходиться 4-х поверховий гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 в м . Полтаві. Загальна площа гуртожитку складає 1913,2 кв.м.
Матеріалами справи підтверджується, що постановою Господарського суду Полтавської області від 12 серпня 2003 року у справі № 10/45 визнано банкрутом Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", відкрито ліквідаційну процедуру; ліквідатором підприємства банкрута призначено Пічугіна І.В.; зобов'язано виконавчий комітет Полтавської міської ради у відповідності до статті 26 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" прийняти до комунальної власності без додаткових умов гуртожитки, які обліковуються на балансі Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика"; ліквідатора зобов'язано представити повний звіт про проведену роботу до 15 грудня 2003 року.
Із матеріалів справи вбачається, що ліквідатор колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" звернувся до Полтавської міської ради з листами від 06 липня 2015 року № 02-01/246 та від 04 листопада 2015 року № 02-02/358, в яких просив прийняти у комунальну власність територіальної громади міста Полтави об'єкти соціальної сфери, зокрема, гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві.
На звернення ліквідатора Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" від 04 листопада 2015 року № 02-02/358 виконавчий комітет Полтавської міської ради листом від 23 листопада 2015 року № 04.2-28/1/10248 повідомив, що відповідно до п. 8 Положення про порядок передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 листопада 1995 року № 891, передача відомчого житлового фонду в комунальну власність провадиться разом з відповідною технічною документацією на будинок (інвентарна справа, акт прийняття в експлуатацію, плани зовнішніх мереж та інші), а також документами, що встановлюють право на нього. У разі відсутності необхідної технічної документації вона відновлюється за рахунок підприємства, установи чи організації, що передає відомчий житловий фонд у комунальну власність, проте саме ці документи не надано. Після отримання визначеного діючим законодавством пакету документів на розгляд профільної депутатської комісії буде підготовлено відповідний проект рішення Полтавської міської ради.
Ліквідатор Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" звернувся до прокуратури міста Полтави з листом від 29 січня 2016 року № 02-01/26, в якому повідомив, що ліквідатор звертався до виконавчого комітету Полтавської міської ради з приводу прийняття в комунальну власність всіх об'єктів соціальної сфери, які знаходяться на балансі банкрута. Проте, виконавчий комітет листом за вих. № 04.2-26/1/10248 від 23 листопада 2015 року повідомив, що ліквідатором направлено не всі необхідні документи, а саме: відсутні рішення уповноваженого органу про передачу нерухомого майна, правовстановлююча документація на кожний з об'єктів, копії технічних паспортів з відміткою про проведення поточної інвентаризації, акти вводу в експлуатацію будинків, інвентарні справи. У зв'язку з відсутністю у ліквідатора вище перелічених документів, останній просив прокуратуру м. Полтави в судовому порядку зобов'язати Полтавську міську раду прийняти до комунальної власності міста три житлові будинки та два гуртожитки, серед яких й гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано той факт, що для реєстрації права власності на гуртожиток за територіальною громадою м. Полтави державному реєстратору не було надано технічних паспортів на об'єкт нерухомого майна. Крім того, наголошує, що не було надано: клопотання про передачу об'єктів житлового фонду, документа, що підтверджує право вчиняти дії щодо передачі державного майна, правовстановлюючих документів на кожен з об'єктів.
13 січня 2017 року від Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що ліквідатор КП «Полтавська бавовнопрядильна фабрика» у своєму листі підтверджує факт ненадання необхідних документів для передачі державного житлового фонду у комунальну власність. Таким чином, касаційна скарга є законною та обґрунтованою, а рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.
03 березня 2017 року від позивача надійшли додаткові пояснення, з яких вбачається, що неприйняття належного рішення Полтавською міською радою вказує на протиправну бездіяльність, а тому рішення суду апеляційної інстанції прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що сторони не скористалися правом, яке було надано Верховним Судом ухвалою від 23 липня 2019 року, повідомити касаційний суд про додаткові обставини справи з урахуванням змін, що відбулися у спірних правовідносинах, подати до суду додаткові пояснення у межах доводів касаційної скарги та відзив на касаційну скаргу. Вказана ухвала була отримана учасниками справи 02 серпня 2019 року, що підтверджується рекомендованими повідомленнями про вручення поштових відправлень, які наявні у матеріалах справи.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв'язку з відмовою Полтавської міської ради у прийнятті гуртожитку до комунальної власності територіальної громади м. Полтави. Тобто, цей спір безпосередньо пов'язаний із зобов'язанням прийняти нерухоме майно у комунальну власність.
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
У цьому випадку Полтавська міська рада, як орган місцевого самоврядування, має право реалізувати своє право на прийняття до комунальної власності майна та подальшим розпорядженням комунальним майном від імені територіальної громади, а тому має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, тобто є рівноправним суб'єктом господарських відносин.
Частиною другою статті 20 Господарського кодексу України (у вказаній редакції) кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом: визнання наявності або відсутності прав; визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб'єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб'єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом; відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб'єктів господарювання; припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення.
Згідно з частинами п'ятою, восьмою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку.
За таких обставин, суд касаційної інстанції приходить до висновку, що у справі, яка розглядається, Полтавська міська рада виступає як суб'єкт господарських правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Таким чином, Верховний Суд, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак, спірні правовідносини у справі пов'язані з передачею у комунальну власність територіальної громади міста нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання Полтавську міську раду забезпечити прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Полтави гуртожитку не відповідає всім ознакам публічно-правового спору, а тому не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з положеннями пункту 1 частини першої статті 12 ГПК України господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду.
З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір може вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Важливо, що на момент прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанції у цій справі, Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 22 грудня 2009 року у справі № 21-2081во09, вже була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з подібних правовідносин, а саме спорів пов'язаних з передачею нерухомого майна до комунальної власності територіальної громади.
Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 816/305/15-а, від 31 липня 2018 року у справі № 495/8001/16-а, від 21 серпня 2019 року у справі № 645/10705/14-а.
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.
Крім того, Суд враховує, що 12 серпня 2003 року Господарським судом Полтавської області прийнято постанову у справі №10/45, якою визнано банкрутом Колективне підприємство "Полтавська бавовноняно-прядильна фабрика", відкрито ліквідаційну процедуру, призначено ліквідатором підприємства банкрута Пічугіна І.В., зобов'язано виконавчий комітет Полтавської міської ради у відповідності до статті 26 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" прийняти до комунальної власності без додаткових умов гуртожитки, які обліковуються на балансі Колективного підприємство "Полтавська бавовняно прядильна фабрика", ліквідатора зобов'язано представити повний звіт про проведену роботу до 15 грудня 2003 року. На сьогодні, вказана справа перебуває у провадженні Господарського суду Полтавської області та призначена до розгляду на 10 березня 2020 року.
Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов'язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.
Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.
Зокрема, Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів ОСОБА_4 (Нідерланди), ОСОБА_5 (Швейцарія), ОСОБА_1 ( Сполучене Королівство ), ОСОБА_3 (Фінляндія); п. 44-50).
Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.
Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, п. 230).
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв'язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, п. 1 ст. 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, № 23805/94 п. 36, «Церква села Сосулівка проти України» № 37878/02 п. 50; Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга Полтавської міської ради підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі може вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити частково.
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року скасувати.
Провадження у справі за позовом Керівника Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області до Полтавської міської ради, треті особи: Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Колективне підприємство "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика", про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії закрити.
Роз'яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами господарського судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко