Справа № 320/6413/18 Суддя (судді) першої інстанції: Лапій С.М.
29 жовтня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Федотова І.В.,
суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,
за участю секретаря Лисенко І.Д.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Березанської загальноосвітньої школи I-III ступенів №2 Березанської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Березанської загальноосвітньої школи I-III ступенів №2 Березанської міської ради Київської області, третя особа: Березанська міська рада Київської області про застосування заходів реагування,
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач) звернулось до суду з позовом до Березанської загальноосвітньої школи I-III ступенів №2 Березанської міської ради Київської області (далі - відповідач), третя особа: Березанська міська рада Київської області (далі - третя особа), в якому просило суд:
- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі та приміщень Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Березань, вул. Горького, 3 шляхом зобов'язання Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області зупинити експлуатацію вказаного об'єкта до повного усунення порушень, вказаних в акті перевірки від 02.11.2018 № 157.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року позов задоволено.
Застосовано заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації (роботи) будівлі та приміщень Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Березань, вул. Горького, 3 шляхом зобов'язання Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області зупинити експлуатацію будівлі та приміщень, які знаходяться за адресою Київська область, м. Березань, вул. Горького, 3 - до усунення порушень, вказаних в актах перевірки від 02.11.2018 № 157 та від 11.03.2019 № 73.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить скасувати рішення від 19 червня 2019 року та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що вжиття заходів реагування шляхом зобов'язання відповідача зупинити експлуатацію будівлі та приміщень школи порушує гарантоване Конституцією та законами України право дітей, які здобувають освіту у даному закладі.
Так, під час планової перевірки виявлено 3 порушення, 2 з яких було усунуто, а влаштування блискавкозахисту будівлі стоїть на порядку денному (сесією Березанської міської ради виділені кошти на заходи з блискавко захисту) і до початку нового 2019/2020 навчального року такі роботи будуть виконані.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, відповідно до ст.ст. 47, 64, 65, 66, 67 Кодексу цивільного захисту України, ст.ст. 4, 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та доповідної записки начальника Баришівського РСГУ ДСНС України у Київській області підполковника служби цивільного захисту Лисенка Костянтина Миколайовича від 26.10.2018 та наказу Головного управління від 24.10.2018 №1093 проведено позапланову перевірку щодо виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Березанською загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області.
За результатами позапланової перевірки 02.11.2018 складено акт № 157 щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
Так, перевіркою встановлено ряд порушень, які зазначені в акті перевірки від 02.11.2018, всі вони створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють, перебувають на об'єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі.
У подальшому, посадовими особами Головного управління ДСНС України у Київській області здійснено планову перевірку щодо додержання відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної небезпеки, за результатами якої складено акт від 19.03.2019 № 73.
Під час планової перевірки виявлено 3 порушення, із них небезпечними та які можуть створити загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють, перебувають на об'єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі, а саме:
- п.1.21 глави 1 розділу ІV ППБУ, захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів не виконано відповідно до вимог ДСТУ Б.В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»;
- п.1.2, глави 1, розділу V ППБУ Будівля та приміщення не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В 2.5.-56:2014 «Системи протипожежного захисту»;
- абз. 1 п.2.5 глави 2 розділ ІІІ ППБУ. Дерев'яні елементи горищного покриття (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності.
Наявність встановлених в акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки стали підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки під час проведення перевірки виявлено ряд порушень правил техногенної і пожежної безпеки, які зазначені в актах від 02.11.2018 № 157 та від 11.03.2019 № 73, у зв'язку з чим експлуатація будівлі Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Березань, вул. Горького, 3 здійснюється з недотриманням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, керуючись ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, тому позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку колегія суддів враховує наступне.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до першого речення ст. 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов'язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов'язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
Так, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
У відповідності до статті 1 вказаного Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Згідно ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок до закону.
У відповідності до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Положеннями частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).
При цьому, з аналізу вищенаведеного вбачається, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Як свідчать матеріали справи, позивачем під час проведення перевірки у листопаді 2018 року встановлено ряд порушень, які зазначені в акті перевірки від 02.11.2018 №157, та які створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють, перебувають на об'єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі.
У подальшому, під час проведення перевірки Березанської загальноосвітньої школи I-III ступенів №2 Березанської міської ради Київської області у березні 2019 року Головним управлінням ДСНС України у Київській області було виявлено 3 порушення, а саме:
- п.1.21 глави 1 розділу І V ППБУ, захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів не виконано відповідно до вимог ДСТУ Б.В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»;
- п.1.2, глави 1, розділу V ППБУ Будівля та приміщення не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В 2.5.-56:2014 «Системи протипожежного захисту»;
- абз. 1 п.2.5 глави 2 розділ ІІІ ППБУ. Дерев'яні елементи горищного покриття (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності.
У той же час, поняття «загроза життю та/або здоров'ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
Так, згідно з п. 24 ч.1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб'єкті господарювання на ній або водному об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров'ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об'єкті, провадження на ній господарської діяльності.
Відповідно до вимог пункту 3.1 Національного класифікатору ДК 019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій», затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 11.10.2010 року № 457 (далі - Класифікатор) «надзвичайна ситуація - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, зокрема епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, що призвело (може призвести) до виникнення великої кількості постраждалих, загрози життю та здоров'ю людей, їх загибелі, значних матеріальних утрат, а також до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяльності".
У відповідності до п. 26 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.
Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.
Згідно з вимогами пункту 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.
Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров'ю людей виникає як при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла.
Таким чином, підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
У зв'язку із тим, що під час проведення перевірки виявлено ряд порушень правил техногенної і пожежної безпеки, які зазначені в актах від 02.11.2018 № 157 та від 11.03.2019 № 73, тому експлуатація будівлі Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Березань, вул. Горького, 3 здійснюється з недотриманням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для застосування до відповідача заходів реагування.
У судовому засіданні 29.10.2019, представником відповідача було надані документи, які свідчили про повне усунення зазначених в акті порушень, а саме: договір №166/06 від 10.06.2019 про виконання капітального ремонту та встановлення системи пожежної сигналізації; робочий проект 0081/07-2018-СПС-СО; акт перевірки відповідності систем протипожежного захисту; договір, про виконання робіт з системи блискавко захисту в приміщеннях Березанської ЗОШ І-ІІІ ступенів №2; проект проведення робіт забезпечення І групи вогнезахисної ефективності дерев'яних конструкцій; дефектний акт; зведений кошторисний розрахунок вартості об'єкта будівництва; локальний кошторис на будівельні роботи; акт прийняття виконаних робіт з вогнегасного обробляння; протокол №14-ВДК (12)-2019 визначення якості поверхневого вогнезахисного обробляння дерев'яних конструкцій; акт здачі-прийняття(надання послуг).
На підтвердження усунутих недоліків 18.10.2019 на ім'я начальника Головного управління ДСНС України в Київській області відділом освіти виконавчого комітету Березанської міської ради направлено лист №4/1107 про проведення позапланової перевірки закладу освіти.
Разом з тим, представник позивача підтвердив надходження вказаного листа до Головного управління, та зазначив, що станом на 29.10.2019 позапланова перевірка усунутих недоліків наразі не проводилась.
Колегія суддів враховує надані в судовому засіданні матеріали, що свідчать про здійснення конкретних заходів та усунення порушень виявлених за наслідками перевірки.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 3 Закону України «Про освіту», кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України. В Україні створюються рівні умови доступу до освіти. Ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття освіти. Право на освіту гарантується незалежно від віку, статі, раси, стану здоров'я, інвалідності, громадянства, національності, політичних, релігійних чи інших переконань, кольору шкіри, місця проживання, мови спілкування, походження, соціального і майнового стану, наявності судимості, а також інших обставин та ознак.
Відповідно до положень ст. 53 Конституції України, кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов'язковою.
Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Дотримання балансу між необхідністю застосування заходів реагування задля збереження життя та здоров'я людей з правом на освіту, є одним з найважливіших елементів під час розгляду справ про зупинення експлуатації навчальних закладів, з обов'язковим наданням оцінки ризикам, що існують та співставленням дій закладу освіти, вчинених саме на усунення порушень, що залишились.
Враховуючи усунення порушень, колегія суддів вважає, що вжиття заходів реагування шляхом зобов'язання Березанської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 2 Березанської міської ради Київської області зупинити експлуатацію будівлі та приміщень, які знаходяться за адресою Київська область , м. Березань, вул. Горького, 3 порушує гарантоване Конституцією України право дітей на освіту та негативно вплине на навчальний процес.
З огляду на те, що застосований захід реагування має тимчасовий та спонукаючий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення виявлених порушень, та враховуючи надані до суду апеляційної інстанції докази, які підтверджують усунення таких порушень, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги відповідача та відмову у позовних вимогах позивача
З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку колегія суддів не може погодитись з висновком суду першої інстанції про необхідність застосування до суб'єкта господарювання заходів реагування.
Враховуючи вищевикладене та проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи що призвело до неправильного вирішення питання та є підставою для його скасування.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Березанської загальноосвітньої школи I-III ступенів №2 Березанської міської ради Київської області - задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Березанської загальноосвітньої школи I-III ступенів №2 Березанської міської ради Київської області, третя особа: Березанська міська рада Київської області про застосування заходів реагування відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя:
Судді:
Повний текст постанови виготовлено 30.10.2019 року.