Справа № 620/1150/19 Головуючий у 1 інстанції: Тихоненко О.М.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
25 вересня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача Суддів За участю секретаряВівдиченко Т.Р. Карпушової О.В. Собківа Я.М. Борейка Д.Е.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної аудиторської служби України на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -
Позивач - Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради звернувся до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c) (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-001847-c).
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано висновок про результати моніторингу закупівлі «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c) (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-001847-c).
Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Державна аудиторська служба України звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, що у тендерній документації повинна бути зазначена вимога про надання учасниками у довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини 1 статті 17 Закону України «Про публічні закупівлі». Крім цього, на думку апелянта, тендерна пропозиція Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас» відхилена неправомірно, оскільки, позивач міг перевірити наявність повноважень щодо права підпису договорів по Статуту підприємства, без вимоги окремо надати витяг із Статуту.
19 вересня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.
Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, учасників процесу, які з'явилися у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 14 січня 2019 року позивачем оголошена тендерна закупівля «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c) (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-001847-c).
За результатами проведеної закупівлі, був визначений переможець - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , з яким 27 лютого 2019 року був укладений договір № 7461_8 про надання послуг по створенню географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів.
22 березня 2019 року Держаудитслужбою був розпочатий моніторинг закупівлі «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c).
В результаті проведеного моніторингу складений висновок про результати моніторингу закупівлі, в якому встановлені наступні порушення:
- порушення вимог частини третьої статті 17 та пункту 2 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» через відсутність у тендерній документації вимоги щодо надання учасниками в довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини першої статті 17 вказаного Закону;
- відхилення тендерної пропозиції приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас», за відсутності підстав, визначених у частині першій статті 30 Закону України «Про публічні закупівлі», що суперечить принципам здійснення закупівлі, визначених у статті 3 даного Закону.
Не погоджуючись із вказаним висновком про результати моніторингу закупівлі, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року №922-VIII (далі - Закон №922-VIII). Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIII, публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом;
Замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIII).
В силу ч. 1 ст. 2 Закону №922-VIII, цей Закон застосовується до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень.
Пунктом 6 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIII визначено, що електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.
Відповідно до ч. 1 ст. 7-1 Закону №922-VIII, моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (ч. 6 ст. 7-1 Закону №922-VIII).
Згідно з ч. 7 ст. 7-1 Закону №922-VIII, у висновку обов'язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
В силу ч. 10 ст. 7-1 Закону №922-VIII, у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.
Частиною 11 статті 7-1 Закону №922-VIII передбачено, якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до Наказу Державної аудиторської служби України «Про початок моніторингу закупівель» від 20 березня 2019 року №81 та Додатку до нього, Департаментом фінансового контролю у сфері закупівель розпочато моніторинг закупівлі № UA-2019-01-14-001847-c (а.с. 131-134).
За результатами проведення зазначеного моніторингу, прийнято Висновок про результати моніторингу закупівлі від 10.04.2019 №124, в якому встановлені наступні порушення:
- за результатами аналізу питання щодо відповідності тендерної документації вимогам закону установлено порушення вимог частини третьої статті 17 та пункту 2 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» через відсутність у тендерній документації вимоги щодо надання учасниками в довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини першої статті 17 вказаного Закону;
- за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій установлено відхилення тендерної пропозиції Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас», за відсутності підстав, визначених у частині першій статті 30 Закону України «Про публічні закупівлі», що суперечить принципам здійснення закупівлі, визначених у статті 3 даного Закону. (а.с 135-137).
З приводу відсутності у тендерній документації вимоги щодо надання учасниками в довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини першої статті 17 Закону №922-VIII, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 2 частини 2 статті 22 Закону №922-VIII, тендерна документація повинна містити один або декілька кваліфікаційних критеріїв до учасників відповідно до статті 16, вимоги, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність вимогам статті 17 у разі, якщо така інформація міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.
В силу пп. 3,8 ч. 1 ст. 17 Закону №922-VIII, замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов'язаний відхилити тендерну пропозицію учасника в разі, якщо: 3) службову (посадову) особу учасника, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, було притягнуто, згідно із законом, до відповідальності за вчинення у сфері закупівель корупційного правопорушення; 8) учасник визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та стосовно нього відкрита ліквідаційна процедура.
Згідно з частиною 3 статті 17 Закону №922-VIII, замовник у тендерній документації зазначає, що інформація про відсутність підстав, визначених у частинах першій і другій цієї статті, надається в довільній формі. Спосіб документального підтвердження згідно із законодавством відсутності підстав, передбачених пунктами 2, 3, 5, 6 і 8 частини першої та частиною другою цієї статті, визначається замовником для надання таких документів лише переможцем процедури закупівлі.
Замовник не вимагає документального підтвердження інформації, що міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.
Враховуючи вищевикладене, а також те, що інформація щодо притягнення службової (посадової) особи учасника, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичної особи, яка є учасником, до відповідальності за вчинення у сфері закупівель корупційного правопорушення (https://corruptinfo.nazk.gov.ua) та інформація щодо того чи визнаний учасник банкрутом та чи відкрита стосовно нього ліквідаційна процедура (https://kap.minjust.gov.ua/services/registry) є у відкритому доступі, колегія суддів вважає, що замовник правомірно не включив до тендерної документації вимоги щодо надання учасниками інформації про відсутність підстав, визначених п.3 та п. 8 частини першої статті 17 Закону №922-VIII.
З приводу висновку Держаудитслужби про відхилення тендерної пропозиції Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас», за відсутності підстав, визначених у частині першій статті 30 Закону України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини 3 статті 22 Закону №922-VIII, тендерна документація може містити також іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити.
Матеріали справи свідчать, що, відповідно до розділу 3 Тендерної документації на закупівлю послуг «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів», учасник відразу у сканованому вигляді завантажує на електронному торгівельному майданчику, який приєднаний до системи електронних закупівель PROZORRO, наступні документи: документи, що підтверджують повноваження посадової особи або представника учасника процедури закупівлі щодо підпису документів пропозиції та договору (згідно з додатком №8); копію Статуту (або код доступу до установчих документів учасника у Єдиному реєстрі осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань) або інших установчих документів учасника (тільки для учасників юридичних осіб) (а.с.12)
Відповідно до Додатку №8 до Тендерної документації, документами, що підтверджують правомочність на укладення договору про закупівлю є: витяг із Статуту учасника з положенням про особу, яка має право підпису договорів; копію рішення засновника (засновників) учасника про призначення особи, яка має право підпису договорів (а.с 34).
Таким чином, колегія суддів зазначає, що у додатку №8 до Тендерної документації замовником була чітко визначена вимога щодо надання учасниками у складі тендерної пропозиції саме витягу із Статуту учасника з положеннями про особу, яка має право підпису договорів.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що ненадання учасником - Приватним малим підприємством науково-виробничого центру «Еколас» документу, який чітко був вказаний у тендерній документації, є прямим порушенням і невідповідністю тендерної пропозиції вимогам тендерної документації, а тому, позивачем правомірно відхилено тендерну пропозицію Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас».
Доводи апелянта про те, що позивач міг перевірити наявність повноважень щодо права підпису договорів по Статуту підприємства, без окремої вимоги про надання Витягу із Статуту, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки, відповідно до частини 3 статті 22 Закону №922-VIII, замовник має право включити до тендерної документації інформацію, яку вважає за необхідне до неї включити.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради та наявність правових підстав для їх часткового задоволення.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).
При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.
Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Карпушова О.В. Собків Я.М.
Повний текст постанови виготовлено 30.09.2019 року