Іменем України
17 липня 2019 року
м. Київ
справа №826/6307/16
касаційне провадження №К/9901/13303/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шипуліної Т.М.,
суддів: Бившевої Л.І., Хохуляка В.В.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.10.2016 (головуючий суддя - Арсірій Р.О., судді: Огурцов О.П., Кузьменко В.А) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 (головуючий суддя - Саприкіна І.В., судді: Безименна Н.В., Епель О.В.) у справі № 826/6307/16 за позовом Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» до Державної фінансової інспекції України про визнання протиправними дій, скасування вимоги в частині,
Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції України про визнання протиправною та скасування вимоги від 10.12.2015 № 05-14/1655 щодо усунення порушень законодавства в частині пунктів 1, 2, 5 - 11, 13 - 20, 22, 23, 25, 26, 32 та 41.
Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 25.10.2016 у задоволенні адміністративного позову відмовив повністю.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07.12.2016 залишив постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.10.2016 без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» оскаржило їх у касаційному порядку.
В касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.10.2016, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
В обґрунтування своїх вимог Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме: статей 1, 2, 8, 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), статей 2, 11, 71 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час вирішення спору в судах попередніх інстанцій).
Зокрема, наголошує, що при складанні спірної вимоги суб'єкт владних повноважень не забезпечив дотримання закону, оскільки владні приписи власного письмового рішення виклав не чітко та не зрозуміло, що створює ймовірність їх неоднозначного і множинного тлумачення, а також спричиняє неможливість їх виконання.
Державною фінансовою інспекцією України заявлено клопотання про заміну відповідача у справі - Державної фінансової інспекції України на Державну аудиторську службу України у зв'язку з реорганізацією, яке згідно із статтею 52 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає задоволенню.
Крім того, відповідачем подано клопотання про передачу справи № 826/6307/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки ця справа, на його переконання, містить виключну правову проблему і її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною фінансовою інспекцією України проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.07.2013 по 31.07.2015, результати якої оформлено актом від 03.11.2015 № 05-21/138.
З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення відповідачем направлено Державному підприємству «Національна енергетична компанія «Укренерго» вимогу від 10.12.2015 № 05-14/1655 щодо усунення порушень законодавства, згідно з якою від позивача вимагалось опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а також розглянути питання щодо притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Так, у спірній вимозі перераховано порушення законодавства, які не усунуто Державним підприємством «Національна енергетична компанія «Укренерго» станом на 10.12.2015, зокрема:
прийнято та оплачено роботи, виконані Товариством з обмеженою відповідальністю «АСТ-Технології», вартість яких завищено на 59201,18 грн., що призвело до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) на зазначена суму (пункт 1);
прийнято та оплачено роботи, виконані Публічним акціонерним товариством «КП «Укренеромонтаж», вартість яких завищено на 1340264,61 грн. через незастосування знижувальних коефіцієнтів, що призвело до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) на цю саму суму (пункт 2);
збільшено поточну ціну будівельних машин і механізмів, що призвело до завищення вартості прийнятих та неоплачених будівельно-монтажних робіт, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Інлайн», а також завищення в обліку кредиторської заборгованості на 1073716,27 грн. (пункт 5);
зайво сплачено 40960,00 грн. за витрати з обслуговування транспортного засобу, що не передбачалось контрактом, і, як наслідок, призвело до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 6);
з підрядними організаціями не погоджено окремі істотні умови щодо формування витрат, що спричинило завищення вартості робіт та заподіяння матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 330887,28 грн. (пункт 7);
допущено формування загальновиробничих витрат в актах виконаних робіт без належного їх обґрунтування та підтвердження структури, чим спричинено завищення вартості виконаних робіт на 20439,22 грн., 16807,23 грн. та 3166,45 грн. відповідно, які прийнято та оплачено в повному обсязі, що, як наслідок, призвело до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) на зазначені суми (пункт 8);
нараховано та виплачено щомісячну нецільову благодійну допомогу непрацюючим пенсіонерам у загальному розмірі 82485,00 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму (пункт 9);
головному бухгалтеру та його заступнику в період з 01.07.2013 по 31.07.2015 надано надбавку в розмірі більшому, ніж передбачено Колективним договором, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 36248,91 грн. (пункт 10);
через застосування завищених коефіцієнтів визначення кошторисної вартості підрядником Товариством з обмеженою відповідальністю «Зв'язоктехсервіс» завищено вартість проектних (вишукувальних) робіт та завдано матеріальної шкоди (збитків) на 10114,79 грн. (пункт 11);
підрядником Товариством з обмеженою відповідальністю «Південна енергетична компанія» через неправильне застосування одиниць виміру обсягу виконаних робіт із розроблення ґрунту та засипки траншей і котлованів бульдозерами завищено вартість виконаних робіт на 8049,57 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на цю суму (пункт 13);
завищення Товариством з обмеженою відповідальністю «СПМК-99» вартості виконаних робіт на 13549,84 грн. через завищення вартості використаних матеріалів, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на цю суму (пункт 14);
на відокремленому підрозділі «Криворізькі МЕМ» встановлено завищення вартості робіт, виконаних Приватним підприємством виробничим об'єднанням «Укрпромсервіс», на 2668,80 грн. через включення непередбачених витрат, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 15);
на відокремленому підрозділі «Криворізькі МЕМ» встановлено завищення Товариством з обмеженою відповідальністю «НВО «Верверт» вартості виконаних робіт на 546,81 грн. через застосування завищеного коефіцієнта для розрахунку кошторисного прибутку та адміністративних витрат, чим завдано матеріальну шкоду (збитки) на вказану суму (пункт 16);
на відокремленому підрозділі «Криворізькі МЕМ» встановлено завищення Товариством з обмеженою відповідальністю «Укрпроектбуд» вартості виконаних робіт на загальну суму 44174,84 грн., яке виникло через понаднормове включення матеріальних ресурсів (суріка залізного, оліфи), що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 17);
на відокремленому підрозділі «Криворізькі МЕМ» встановлено завищення Товариством з обмеженою відповідальністю «Укрпроектбуд» вартості виконаних робіт на 2330,37 грн. через завищення транспортних витрат з доставки матеріальних ресурсів, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму (пункт 18);
на відокремленому підрозділі «Криворізькі МЕМ» встановлено завищення Товариством з обмеженою відповідальністю ЗТКС «Компресор України» вартості виконаних робіт із капітального ремонту компресорних установок на 575,00 грн. через застосування завищеного коефіцієнта для розрахунку кошторисного прибутку, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на дану суму (пункт 19);
відокремленим підрозділом «Дніпровська ЕС» протягом строку позовної давності (який наразі минув) не вжито заходів щодо стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю «Південна енергетична компанія» суми забезпечення виконання договору в розмірі 18430,65 грн. і пені за порушення строків виконання робіт із заміни повітряного вимикача та масляних трансформаторів струму на елегазові для приєднання Л-202 ПС-750 кВ «Запорізька» на суму 110583,86 грн., що призвело до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) у загальному розмірі 129014,51 грн. (пункт 20);
Товариством з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія «Промінтерсервіс» включено до актів виконаних робіт у серпні 2013 року, у травні 2014 року та в квітні - травні 2015 року обсяги робіт вартістю 376240,00 грн., виконання яких фактично та документально не підтверджено, що призвело до заподіяння матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 22);
на відокремленому підрозділі «Центральна ЕС» встановлено, що через зайве включення витрат на експлуатацію машин та механізмів, матеріальних ресурсів та інших витрат, не підтверджених документально та у завищених обсягах, а також зайве включення загальновиробничих витрат, завищено обсяг та вартість виконаних будівельних робіт на 141471,45 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 23);
на відокремленому підрозділі «Центральна ЕС» за рахунок коштів підприємства відшкодовано часткову вартість (50 відсотків) проживання працівників у гуртожитку, який належить наймодавцеві Відкритому акціонерному товариству «Київхімволокно», в розмірі 24650,00 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 25);
на відокремленому підрозділі «Центральна ЕС» зайво відшкодовано витрати на відрядження (вартість проїзду) за період липень 2013 року - червень 2015 року в загальному розмірі 9180,00 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму (пункт 26);
на відокремленому підрозділі «Південна ЕС» через необґрунтоване завищення вартості виконаних робіт підрядними організаціями на 366379,55 грн. завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму (пункт 32);
проведеною інвентаризацією на відокремленому підрозділі «Південна ЕС» встановлено нестачі товарно-матеріальних цінностей (металовиробів, фарби, кабелю тощо) на суму 12936,00 грн. (пункт 41).
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) закріплює право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 вказаного Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15.04.2014 у справі за позовом Талалаївського районного центру зайнятості Чернігівської області - робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги; від 21.04.2015 у справі за позовом Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області до Шипинецької сільської ради, треті особи - Державне підприємство «Чернівецький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, ОСОБА_1 , про виконання вимоги; від 20.01.2015 у справі за позовом Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» до Державної фінансової інспекції в Харківській області, за участю Прокуратури Харківської області, про визнання недійсною та скасування вимоги, які мають враховуватись при застосуванні норм права у подібних правовідносинах відповідно до підпункту 8 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги.
У справі, що розглядається, поставлено питання про визнання протиправною та скасування вимоги від 10.12.2015 № 05-14/1655 в частині пунктів, що пов'язані із завданням необґрунтованої матеріальної шкоди (збитків).
Тобто, відповідачем у спірних пунктах вимоги вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Державним підприємством «Національна енергетична компанія «Укренерго» позовна вимога є передчасною.
З огляду на викладене та враховуючи, що за правилами частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, а суди попередніх інстанцій не допустили порушення норм процесуального права, які б могли вплинути на встановлення дійсних обставин справи, та правильно застосували норми матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» без задоволення, а оскаржених судових рішень - без змін.
Щодо заявленого відповідачем клопотання про передачу справи № 826/6307/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то слід зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Враховуючи те, що колегія суддів Верховного Суду, розглядаючи цей спір, врахувала висновки щодо застосування норм права, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16, та не вважає за необхідне відступити від цих висновків, підстави для передачі справи № 826/6307/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Замінити відповідача у справі - Державну фінансову інспекцію України її правонаступником - Державною аудиторською службою України.
Касаційну скаргу Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 у справі № 826/6307/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: Т.М. Шипуліна
Л.І. Бившева
В.В. Хохуляк