26 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 638/8079/16-а
Провадження № 11-1531апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Харківської міської ради (далі - Міськрада) на постанову Дзержинського районного суду міста Харкова від 30 січня 2017 року (суддя Шишкін О. В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року (судді Старостін В. В., Бегунц А. О., Рєзнікова С. С.) у справі № 638/8079/16-а за позовом ОСОБА_1 до Міськради, треті особи: Департамент земельних відносин Міськради, Комунальне підприємство «Харківський метрополітен» (далі - КП «Харківський метрополітен»), про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії та
У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов'язання його винести на розгляд пленарного засідання сесії Міськради питання щодо передачі позивачу в приватну власність земельної ділянки площею 0,0761 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач є власником житлового будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . Будинок розташований на земельній ділянці площею 0,0761 га з кадастровим номером НОМЕР_1 (далі - спірна земельна ділянка), право власності на яку позивач не оформив. Вказана земельна ділянка ніким не приватизована і не перебуває у приватній власності. 28 грудня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Міськради із заявою про передачу йому безкоштовно у приватну власність земельної ділянки. До цієї заяви позивач долучив додатки, передбачені Порядком надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування, затвердженого рішенням Міськради від 03 липня 2013 року № 1119/13 (далі - Порядок № 1119/13). Проте відповідач надіслав позивачу листа від 11 лютого 2016 року № к-2-49533/1-15.08-39, яким повідомив, що спірна земельна ділянка розташована в межах перспективного будівництва третьої лінії метрополітену від ст. «Метробудівників ім. Г. І. Ващенко» до ст. «Одеська», та повернув документи на доопрацювання. 26 квітня 2016 року ОСОБА_1 повторно звернувся до відповідача із заявою про передачу йому безкоштовно у приватну власність земельної ділянки, на що отримав лист від 11 травня 2016 року № к-2-18210/1-16.08-39 аналогічного змісту, що й попередній, та який при цьому містив пропозицію оформити земельну ділянку в оренду. На думку позивача, відповідач протиправно не вніс поставлене в його заяві питання на розгляд пленарного засідання сесії Міськради, чим порушив пункт 6.15 Порядку № 1119/13.
Дзержинський районний суд міста Харкова постановою від 30 січня 2017 року позов задовольнив повністю.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 травня 2017 року частково задовольнив апеляційну скаргу Міськради: скасував постанову суду першої інстанції; прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив частково, зобов'язавши Міськраду розглянути в передбаченому законом порядку заяву позивача про передачу йому в приватну власність спірної земельної ділянки; в задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погодившись із указаними судовими рішеннями, Міськрада подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права. На думку Міськради, між позивачем та відповідачем як суб'єктом владних повноважень виник спір виключно щодо наявності цивільних прав у сфері земельних відносин. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. Таким чином, позов ОСОБА_1 щодо винесення на розгляд сесії Міськради питання про надання йому земельної ділянки не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. З урахуванням викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення, а провадження у справі закрити.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 06 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, враховуючи відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також з огляду на те, що предмет доказування та характер спірних правовідносин не вимагають участі сторін у судовому засіданні.
У поясненнях на касаційну скаргу КП «Харківський метрополітен» зазначив, що оскільки вирішення питання щодо надання ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки належить до компетенції Міськради, то вирішення цієї справи покладає на розсуд суду.
Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 на підставі договорів купівлі-продажу частки житлового будинку від 30 червня 2015 року.
28 грудня 2015 року позивач звернувся до Міськради із заявою про передачу у приватну власність земельної ділянки, на якій розміщений його житловий будинок.
Листом від 11 лютого 2016 року № к-2-49533/1-15.08-39 Департамент земельних відносин Міськради повідомив позивача про те, щовідповідно до листа управління містобудування та архітектури від 08 лютого 2016 року встановлено, що спірна земельна ділянка розташована в межах перспективного будівництва третьої лінії метрополітену від ст. «Метробудівників ім. Г. І. Ващенко» до ст. «Одеська». Оскільки зазначені обмеження відсутні у землевпорядній документації позивача, подані ним документи повертаються на доопрацювання.
26 квітня 2016 року позивач повторно звернувся до Міськради з аналогічною заявою та доданими до неї документами.
Листом від 11 травня 2016 року № к-2-18210/1-16.08-39 Департамент земельних відносин Міськради повторно повернув ОСОБА_1 документи на доопрацювання із пропозицією оформити земельну ділянку в оренду.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду заяви про передачу у приватну власність земельної ділянки, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»(далі - Закон № 280/97-ВР) правомочні розглядати і вирішувати питання у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, у галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи ці повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, серед іншого належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Отже, у вказаних відносинах органи місцевого самоврядування є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
У Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 Конституційний Суд України вказав, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень. Положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов'язання його винести на розгляд пленарного засідання сесії Міськради питання щодо передачі позивачу в приватну власність земельної ділянки.
Виникнення спірних правовідносин обумовленобездіяльністю відповідача щодо вирішення питань, які в силу законодавчих приписів належать до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень (Міськради як органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо передачі земельної ділянки у власність.
Таким чином, наведені в касаційній скарзі доводи відповідача про те, що у спірних правовідносинах Міськрада виступає як власник землі, а тому спір про оскарження її волевиявлення на розпорядження земельною ділянкою не може розглядатися за правилами КАС України, є помилковими.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня та 30 травня 2018 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18) та № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) відповідно.
Згідно з частиною першою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що в касаційній скарзі Міськради не містяться доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції, яким у справі прийнято нову постанову, норм матеріального права.
Проте, перевіряючи правильність застосування апеляційним судом норм матеріального права, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
За правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВРвизначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений у статті 118 ЗК України. Зокрема, частинами першою та другою цієї статті передбачено, що громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Отже, виходячи з наведених положень статей 118, 122 ЗК України, пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, вирішення питання про передачу земельної ділянки комунальної власності у власність позивача віднесено до виключної компетенції пленарного засідання Міськради.
Як убачається з матеріалів справи, 28 грудня 2015 року та 26 квітня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявами про передачу йому у власність спірної земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, до яких додав: технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку; витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності; довідку про наявність у Державному земельному кадастрі відомостей про отримання у власність земельної ділянки в межах норм безоплатної приватизації за певним видом її цільового призначення (використання).
Проте, всупереч наведеним законодавчим нормам, Міськрада не розглянула заяви ОСОБА_1 від 28 грудня 2015 року та 26 квітня 2016 року, а передала їх Департаменту земельних відносин Міськради, який листами повернув заяви з доданими до них документами на доопрацювання.
Пунктом 4.1 розділу 4 Положення про Департамент земельних відносин Харківської міської ради, затвердженого рішенням Міськради від 20 листопада 2015 року № 07/15 (у редакції рішення від 24 лютого 2016 року № 131/16), визначено, що до повноважень Департаменту належать, зокрема: підготовка спільно з іншими виконавчими органами Міськради пропозицій про надання земельних ділянок у власність або користування громадянам та юридичним особам для експлуатації та обслуговування об'єктів містобудування, участь у розробці нормативних актів стосовно надання земельних ділянок (підпункт 4.1.3); підготовка матеріалів щодо передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб в порядку приватизації (підпункт 4.1.4); підготовка висновків щодо вилучення, припинення та надання земельних ділянок (підпункт 4.1.7); підготовка проектів рішень щодо викупу, продажу, надання у користування, в оренду земельних ділянок для експлуатації та обслуговування об'єктів містобудування, передачі у власність та припинення права користування земельними ділянками (підпункт 4.1.12).
Таким чином, Департамент земельних відносин Міськради уповноважений готувати пропозиції, матеріали та висновки щодо надання земельних ділянок в установленому законом порядку. Водночас рішення про передачу земельних ділянок у власність приймають виключно органи, визначені в статті 118 ЗК України. Рішення, дії або бездіяльність цих органів щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.
Ураховуючи викладене, висновок суду апеляційної інстанції про зобов'язання Міськради розглянути в передбаченому законом порядку заяву позивача про передачу йому в приватну власність спірної земельної ділянки, є правильним.
За нормами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків апеляційного суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв
Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов В. В. Пророк
М. І. Гриців Л. І. Рогач
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська