27 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/920/18
Провадження № 11-1455заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
за участю секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
учасники справи:
представник позивача - Меньков Є. В. ,
представник відповідача - Белінська О. В. ,
представник третьої особи - Перов А. В.,
розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ, Бюро) на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року (суддя Бившева Л. І.) у справі № 9901/920/18 за позовом НАБУ до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Генеральна прокуратура України (далі - ГПУ), про визнання протиправним і скасування рішення та
У листопаді 2018 року НАБУ звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРП про визнання протиправним і скасування рішення відповідача від 23 жовтня 2018 року № 3237/0/15-18 «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів за повідомленням суддів Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровича П. О., Аблова Є. В., Смолія І. В., суддів Київського апеляційного адміністративного суду Пилипенко О. Є., Глущенко Я. Б., Шелест С. Б. про втручання в їхню діяльність щодо здійснення правосуддя».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що викладені в оскаржуваному рішенні ВРП висновки про здійснення детективами НАБУ тиску на суд є незаконним втручанням у діяльність Бюро в частині питань досудового розслідування у кримінальному провадженні № 52017000000000872. Така позиція відповідача призводить до порушення установленого чинним законодавством порядку правовідносин у сфері правоохоронної діяльності. До того ж надання відповідачу щомісяця інформації про хід та результати досудового розслідування у зазначеному кримінальному провадженні фактично призводить до встановлення ВРП незаконного контролю над здійсненням детективами НАБУ своїх повноважень.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 листопада 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись з указанимсудовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що позов у цій справі подано Бюро не як суб'єктом владних повноважень, а як особою, чиї права та інтереси порушені з боку такого суб'єкта - ВРП. Отже, такий спір не є компетенційним, оскільки він не виник між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління. Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, НАБУ не стверджувало про виконання ним владних управлінських функцій у спірних відносинах, а лише зазначило в чому полягає порушення його інтересів як юридичної особи в результаті прийняття оскаржуваного рішення ВРП. Крім того, будь-яка юридична особа, в тому числі й НАБУ, має право захищати свої цивільні права, що передбачено Цивільним кодексом України. На думку позивача, суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення відповідача безпосередньо стосується прав, обов'язків та законних інтересів НАБУ, оскільки в цьому рішенні ВРП дійшла висновку про неможливість здійснення детективами Бюро досудового розслідування у порядку та на підставах, визначених законом. За таких обставин НАБУ, вважаючи ухвалу суду першої інстанції необґрунтованою та незаконною, просить її скасувати та передати справу на розгляд суду першої інстанції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою НАБУ та призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
22 лютого 2019 року ВРП до Великої Палати Верховного Суду надала відзив на апеляційну скаргу Бюро, в якому зазначила, що можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом. У цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке має безпосередній вплив лише на суддів щодо яких воно прийняте, тобто є актом індивідуальної дії, а тому право на оскарження такого рішення має лише та особа, якого воно стосується. Крім того, ВРП звертає увагу на те, що доводи позивача стосовно того, що позов подано НАБУ не як суб'єктом владних повноважень є необґрунтованими, оскільки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР) убачається, що за своєю організаційно-правовою формою НАБУ є органом державної влади. З огляду на зазначене, ВРП просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник НАБУ підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній мотивів.
Представник ВРП просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги, вважаючи ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою.
Представник ГПУ просив задовольнити апеляційну скаргу НАБУ.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи учасників справи, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення цієї скарги.
Як убачається з матеріалів справи, в березні 2018 року до ВРП надійшли повідомлення суддів Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровича П. О., Аблова Є. В., Смолія І. В. та суддів Київського апеляційного адміністративного суду Пилипенко О. Є., Глущенко Я. Б., Шелест С. Б. про втручання в їхню діяльність як суддів щодо здійснення правосуддя.
23 жовтня 2018 року ВРП прийняла рішення № 3237/0/15-18 «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів за повідомленням суддів Окружного адміністративного суду міста Києва Григоровича П. О., Аблова Є. В., Смолія І. В., суддів Київського апеляційного адміністративного суду Пилипенко О. Є., Глущенко Я. Б., Шелест С. Б. про втручання в їхню діяльність щодо здійснення правосуддя».
Згідно з цим рішенням ВРП вирішила звернутися до ГПУ щодо надання щомісяця інформації про розкриття та розслідування злочину у кримінальному провадженні № 52017000000000872, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 14 грудня 2017 року за частиною першою статті 376-1 Кримінального кодексу України за фактом можливого незаконного втручання в роботу автоматизованої системи документообігу Окружного адміністративного суду міста Києва під час розгляду справи № 826/7320/17.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду керувався тим, що Бюро є державним правоохоронним органом, на який покладено функції попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, а також запобігання вчиненню нових. Чинним законодавством України не надано НАБУ повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження акта ВРП. Отже, цей позов не підлягає судовому розгляду.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим вказаний висновок суду першої інстанції з таких міркувань.
Відповідно до статті 131 Конституції України ВРП вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» ВРП вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів.
ВРП з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, зокрема, звертається до прокуратури та органів правопорядку щодо надання інформації про розкриття та розслідування злочинів, вчинених щодо суду, суддів, членів їх сімей, працівників апаратів судів, злочинів проти правосуддя, вчинених суддями, працівниками апарату суду (пункт 6 частини першої статті 73 зазначеного Закону).
Такий захід щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя на підставі пункту 23.7 глави 23 Регламенту ВРП, затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (зі змінами), належить до заходів загального характеру.
На підставі пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Стаття 266 КАС України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
При вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил процесуального закону, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також суб'єктивний склад учасників спору.
КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Правові основи організації та діяльності НАБУ визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі - Закон № 1698-VII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1698-VII НАБУ є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Завданням Бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.
У статті 17 указаного Законунаведений вичерпний перелік прав Бюро, серед яких право за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України.
При цьому право Бюро подавати до суду будь-які інші позови не визначено ані Законом № 1698-VII, ані іншими нормативно-правовими актами.
Стосовно посилань НАБУ на те, що цей позов поданий ним не як суб'єктом владних повноважень, а як особою, чиї права та законні інтереси порушені з боку такого суб'єкта - ВРП, Велика Палата Верховного Суду вказує наступне.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Пунктом 7 частини першої цієї статті визначено, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з відомостями, що містяться в ЄДР, за організаційно-правовою формою НАБУ є органом державної влади.
Таким чином, Бюро є органом державної влади, на який Законом № 1698-VII покладено повноваження щодо попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.
Водночас у цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується інтересів та не порушує прав НАБУ, а має безпосередній вплив лише на суддів, стосовно яких воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки НАБУ не наділене повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП, то й оскаржуване рішення про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням Бюро.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 (провадження № 11-106заі18).
Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого може належати розгляд цієї справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга НАБУ задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу Національного антикорупційного бюро України залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна В. В. Пророк
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Ю. Л. Власов О. М. Ситнік
М. І. Гриців О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко