02 березня 2010 р. № 2-17/3032-2009
Вищий господарський суд України у складі колегії суддів:
Муравйова О.В. -головуючого
Полянського А.Г.
Фролової Г.М.
за участю представників:
позивачаКачуровський К.О. -дов. від 15.01.2010 року
відповідачане з'явились (про час та місце судового засідання повідомлені належним чином)
прокуратурине з'явились (про час та місце судового засідання повідомлені належним чином)
Генеральної прокуратури УкраїниПопенко О.С., прокурор, посв. №203
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргуСімферопольської міської Ради
на постановуСевастопольського апеляційного господарського суду від 03.11.2009 року
у справі№ 2-17/3032-2009 господарського суду Автономної Республіки Крим
за позовомФірми "Конус"
доСімферопольської міської ради
за участю Прокуратури Автономної Республіки Крим
провизнання протиправним та скасування рішення
Фірма "Конус" звернулась до господарського суду Автономної Республіки Крим з позовом до Сімферопольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення 43-ої сесії 5-го скликання Сімферопольської міської ради від 27.11.2008 року “Про розгляд протесту заступника прокурора м. Сімферополя АРК від 17.11.2008 року № 415вих./08 на підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року, в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку".
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач, з посиланням на Прикінцеві положення Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву”, зазначає, що прийняті та не виконані до вступу в силу цього Закону рішення відповідних органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про узгодження місця розташування об'єкту або про надання дозволу на розробку проекту відводу земельної ділянки зберігає силу протягом двох років з дня вступу в силу цього Закону.
Рішенням господарського суду Автономної Республіки Крим від 27.07.2009 року (суддя Гайворонський В.І.) по справі № 2-17/3032-2009 в позові відмовлено повністю.
Рішення суду мотивовано, зокрема, тим, що визнання протиправним акта органу місцевого самоврядування не передбачене ні цивільним законодавством ні Господарським процесуальним кодексом України, отже позивачем вибраний спосіб захисту права та інтересу, який не передбачений законодавством у даному випадку, що є підставою для відмові у позові. Також судом зазначено, що рішення органу місцевого самоврядування може бути скасоване, якщо воно визнане незаконним, а оскільки вимога щодо незаконності спірного рішення не заявлена, відповідно, підстав для скасування спірного рішення не існує.
Постановою Севастопольського апеляційного господарського суду від 03.11.2009 року (судді: Прокопанич Г.К. -головуючий, Маслова З.Д., Фенько Т.П.) рішення господарського суду Автономної Республіки Крим від 27.07.2009 року по справі № 2-17/3032-2009 скасовано. Визнано незаконним (протиправним) та скасовано рішення 43-ої сесії 5-го скликання Сімферопольської міської ради від 27.11.2008 року “Про розгляд протесту заступника прокурора м. Сімферополя АРК від 17.11.2008 року № 145вих./08 на підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року, в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку". Стягнуто з Сімферопольської міської ради на користь Фірми “Конус” державне мито у сумі 127,50 грн. та 302,50 грн. витрат на інформаційно-технічне забезпечення судового процесу.
Мотивуючи постанову, господарський суд зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Не погоджуючиcь з постановою, Сімферопольська міська Рада звернулась до Вищого господарського суду України з касаційною скаргою, в якій просить постанову у справі скасувати та залишити без змін рішення суду першої інстанції, мотивуючи касаційну скаргу доводами про порушення судом норм матеріального та процесуального права, зокрема, статей 123, 124 Земельного кодексу України. Зокрема, скаржником зазначено, що з 01.01.2008 року передбачено надання земельних ділянок в оренду виключно за результатами аукціону.
Відзив на касаційну скаргу не надано.
Заслухавши доповідь судді - доповідача, пояснення представників позивача та Генеральної прокуратури України, перевіривши наявні матеріали справи та доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.
Згідно статті 108 Господарського процесуального кодексу України Вищий господарський суд України переглядає за касаційною скаргою (поданням) рішення місцевого господарського суду та постанови апеляційного господарського суду.
Відповідно до вимог статті 1117 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, касаційна інстанція на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Як встановлено судом, згідно рішення Виконавчого комітету Сімферопольської міської ради від 08.08.2008 року за № 1910 “Про внесення пропозиції сесії Сімферопольської міської ради V скликання про дозвіл фірмі “Конус” виконання проекту землеустрою по відводу земельної ділянки для будівництва багатоповерхового житлового будинку по вул. К. Маркса, 32-36” вирішено внести пропозиції сесії Сімферопольської міської ради про дозвіл Фірмі “Конус” виконати проект землеустрою по відводу земельної ділянки площею 0,1300 га для будівництва багатоповерхового житлового будинку по вул. К. Маркса, 32-36, дозволити фірмі “Конус” виконати комплекс проектних робіт для будівництва багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці площею 0,1300 га по вул. К. Маркса, 32-36 за рахунок зносу об'єктів комунальної власності літ. “О” по вул. К. Маркса, 32 та літ. “Г”, “Г1” по вул. К. Маркса, 34, затвердити акт вибору та обстеження земельної ділянки тощо.
Згідно рішення Сімферопольської міської ради (40-а сесія 5-го скликання) від 16.10.2008 року № 645 “Про дозвіл розробки проектів землеустрою по відводу земельних ділянок, наданні, передачі громадянам України, юридичним та фізичним особам-підприємцям земельних ділянок у власність, постійне користування, оренду в м. Сімферополі” вирішено дозволити розробку проектів землеустрою по відводу земельних ділянок юридичним особам та фізичним особам-підприємцям на підставі статей 123, 151 Земельного Кодексу України, зокрема, Фірмі “Конус” на земельну ділянку площею 0,1300 га по вулиці К. Маркса, 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку (рішення виконавчого комітету від 08.08.2008 року за № 1910).
Заступником прокурора міста Сімферополя, 17.11.2008 року внесений протест за № 415 вих./08 на підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року № 645 в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса, 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку, з вимогою його відміни, у зв'язку з невідповідністю його, зокрема, статтям Земельного Кодексу України.
Згідно пункту 1 рішення 43-ї сесії V скликання Сімферопольської міської ради від 27.11.2008 року “Про розгляд протесту заступника прокурора м. Сімферополя Автономної Республіки Крим від 17.11.2008 року на підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року № 645 в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку” протест заступника прокурора м. Сімферополя Автономної Республіки Крим від 17.11.2008 року на підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року № 645 в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса, 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку -задоволено.
Пунктом 2 рішення 43-ї сесії V скликання Сімферопольської міської ради від 27.11.2008 року підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 16.10.2008 року № 645, в частині дозволу фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вулиці К. Маркса, 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку -скасовано.
Відповідно до частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Статтею 74 зазначеного Закону встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.
Підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
У пункті 2 роз'яснення Вищого арбітражного суду України від 10.12.1996 року №02-5/422 "Про судове рішення" зазначено, що, у відповідності з статтею 4 Господарського процесуального кодексу України рішення з господарського спору повинно прийматись у цілковитій відповідності з нормами матеріального і процесуального права та фактичними обставинами справи, з достовірністю встановленими господарським судом.
Рішення господарського суду має ґрунтуватись на повному з'ясуванні такого: 3.1. чи мали місце обставини, на які посилаються особи, що беруть участь у процесі, та якими доказами вони підтверджуються; 3.2. чи не виявлено у процесі розгляду справи інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин; 3.3. яка правова кваліфікація відносин сторін, виходячи з фактів, установлених у процесі розгляду справи, та яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору (пункт 3 Роз'яснення).
Згідно статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відповідно до частини 1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Як вбачається зі статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування (стаття 123 Кодексу).
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок; надання в користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).
Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом її відведення, звертається з клопотанням про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації.
Вибір місця розташування земельної ділянки та надання дозволу і вимог на розроблення проекту її відведення здійснюються у порядку, встановленому статтею 151 цього Кодексу.
Умови і строки розроблення проектів відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розробку проекту відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.
Розроблений проект відведення земельної ділянки погоджується з територіальним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, а також з відповідним територіальним органом виконавчої влади з питань лісового або водного господарства (у разі вилучення (викупу), надання, зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення чи водного фонду).
Погоджений проект відведення земельної ділянки після одержання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи у випадках, передбачених законом, подається разом з клопотанням про надання земельної ділянки до відповідної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим або сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, які розглядають його в місячний строк і в межах своїх повноважень, визначених цим Кодексом, приймають рішення про надання земельної ділянки у користування.
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом її відведення здійснюється: затвердження проекту відведення земельної ділянки; вилучення (викуп) земельних ділянок у землекористувачів (землевласників) із затвердженням умов вилучення (викупу) земельних ділянок (у разі необхідності);
надання земельної ділянки особі у користування з визначенням категорії земель та її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, встановлення обґрунтованих граничних термінів забудови земельної ділянки.
Відмову органів місцевого самоврядування або органів державної влади в наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду в установлений законом строк може бути оскаржено в судовому порядку. Рішення про відмову в наданні земельної ділянки в користування має містити мотивовані пояснення з посиланням на відповідні положення нормативно-правових актів, затвердженої містобудівної документації та документації із землеустрою.
Порядок погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) та вибором земельних ділянок встановлено статтею 151 Земельного кодексу України. Особи, зацікавлені у вилученні (викупі), виборі земельних ділянок, зобов'язані погодити з власниками землі і землекористувачами та органами державної влади або органами місцевого самоврядування, згідно з їх повноваженнями, розміри земельних ділянок, передбачені для вилучення (викупу), умови їх вилучення (викупу), а також розміри земельної ділянки, передбачені для її передачі (надання), умови її передачі (надання) з урахуванням комплексного розвитку території, який би забезпечував нормальне функціонування на цій ділянці і прилеглих територіях усіх об'єктів та умови проживання населення і охорону довкілля.
Особи, зацікавлені у вилученні (викупі) земельних ділянок, звертаються із заявою (клопотанням) про вибір місця розташування земельних ділянок до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. Клопотання щодо вибору місця розташування земельних ділянок за рахунок земель, вилучення (викуп) яких провадиться Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, подаються відповідно до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (частина 4 статті 151 Кодексу).
Частиною 7 статті 151 Кодексу встановлено, що відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування згідно із своїми повноваженнями розглядає заяву (клопотання) і в тижневий строк з дня її реєстрації направляє її копії на розгляд територіальних органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів, органів містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, природоохоронних і санітарно-епідеміологічних органів, а також до відповідних територіальних органів виконавчої влади з питань лісового або водного господарства (у разі вилучення (викупу), надання, зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення чи водного фонду).
У разі вилучення органами виконавчої влади земельних ділянок державної власності у межах населеного пункту матеріали заяви (клопотання) подаються для розгляду до відповідного органу місцевого самоврядування.
Зазначені органи протягом трьох тижнів з дня одержання заяви (клопотання) надають відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді чи Кабінету Міністрів України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевій державній адміністрації висновок про можливість відведення земельної ділянки для цілей, зазначених у заяві (клопотанні), граничні розміри земельної ділянки та її площу, склад угідь земель, вимоги щодо відведення земельної ділянки.
Вимоги щодо відведення земельної ділянки надаються цими органами у межах їх повноважень, визначених законом.
Склад та зміст вимог щодо відведення земельної ділянки, які надаються уповноваженими органами, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Після отримання висновків органів, зазначених у частині сьомій цієї статті, про можливість відведення земельної ділянки для цілей, зазначених у заяві (клопотанні), та рішення Верховної Ради України (у разі необхідності) відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування, згідно із своїми повноваженнями, у двотижневий строк розглядає матеріали вибору земельної ділянки і приймає рішення про затвердження зазначених матеріалів та надає дозвіл і вимоги на розроблення проекту відведення земельної ділянки або мотивоване рішення про відмову (частина 10 статті 151 Кодексу).
Спори, пов'язані з вилученням (викупом) та вибором земельних ділянок, вирішуються в судовому порядку (частина 12 статті 151 Кодексу).
Згідно з частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Як зазначено судом апеляційної інстанції, в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Отже, вирішуючи питання щодо визнання незаконним (протиправним) та скасування рішення 43-ої сесії 5-го скликання Сімферопольської міської ради від 27.11.2008 року “Про розгляд протесту заступника прокурора м. Сімферополя АРК від 17.11.2008 року № 415 вих./08 на підпункт 6.17 пункту 6 рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року, в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку", суду слід було з'ясувати, чи виникли відповідно до приписів цих рішень правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, враховуючи положення статей 118, 123, 151 Земельного кодексу України.
Однак, зазначені положення чинного законодавства судом апеляційної інстанції враховані не були, зокрема, судом не з'ясовано, чи були позивачем здійснені будь-які дії щодо реалізації прав, пов'язаних з виконанням Рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради 5-го скликання від 16.10.2008 року, в частині дозволу Фірмі “Конус” розробляти проект землеустрою на земельну ділянку площею 0,1300 га по вул. К. Маркса 32-36 для будівництва багатоповерхового житлового будинку.
Крім того, колегія зазначає, що статтею 16 Цивільного кодексу України встановлено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: 1) визнання права; 2) визнання правочину недійсним; 3) припинення дії, яка порушує право; 4) відновлення становища, яке існувало до порушення; 5) примусове виконання обов'язку в натурі; 6) зміна правовідношення; 7) припинення правовідношення; 8) відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; 9) відшкодування моральної (немайнової) шкоди; 10) визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (частина 2 статті 16 Кодексу).
Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом (частина 3 статті 16 Кодексу).
Отже, під способами захисту прав слід розуміти заходи, прямо передбачені законом з метою припинення оспорювання або порушення суб'єктивних цивільних прав та (або) усунення наслідків такого порушення.
Відповідно до статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції на зазначені норми уваги не звернув.
Зокрема, як зазначено в рішенні суду, рішення органу місцевого самоврядування може бути скасовано, якщо воно визнано незаконним. Оскільки вимога щодо незаконності спірного рішення не заявлена, відповідно, підстав для скасування спірного рішення не існує.
Однак, судом не було звернуто уваги, що позивачем заявлялись вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення Сімферопольської міської ради.
Частиною 1 статті 43 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що господарський суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що грунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом.
Відповідно до частини 2 статті 1117 Господарського процесуального кодексу України касаційна інстанція не наділена повноваженнями щодо вирішення питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирання нових доказів або додаткової перевірки доказів.
Враховуючи викладене, рішення та постанова у справі підлягають скасуванню, а справа -передачі на новий розгляд до господарського суду Автономної Республіки Крим.
При новому розгляді справи суду слід взяти до уваги наведене, з'ясувати всі обставини справи, і, в залежності від встановленого та у відповідності до діючого законодавства, вирішити спір.
Керуючись статтями 1115, 1117, пунктом 3 статті 1119, статтями 11110, 11111, 11112 Господарського процесуального кодексу України, Вищий господарський суд України, -
Касаційну скаргу Сімферопольської міської Ради задовольнити частково.
Постанову Севастопольського апеляційного господарського суду від 03.11.2009 року у справі № 2-17/3032-2009 господарського суду Автономної Республіки Крим та рішення господарського суду Автономної Республіки Крим від 27.07.2009 року у справі № 2-17/3032-2009 скасувати.
Справу передати на новий розгляд до господарського суду Автономної Республіки Крим.
Головуючий О.Муравйов
Судді А. Полянський
Г. Фролова