10 квітня 2019 рокуСправа № 280/192/19
м. Запоріжжя
Суддя Запорізького окружного адміністративного суду Сацький Р.В., розглянувши у порядку письмового провадження клопотання відповідача 1 про закриття провадження в адміністративній справі
за позовом ОСОБА_1, депутата Енергодарської міської ради (адреса реєстрації: 71503, Запорізька область, м. Енергодар, пр. Будівельників, 22, прим. №231, код ДРФО НОМЕР_1)
до відповідача 1 - Енергодарської міської ради Запорізької області (71502, Запорізька область, м. Енергодар, пр. Будівельників, буд.11, код ЄДРПОУ 20514818)
до відповідача 2 - Міського голови м. Енергодар Запорізької області ОСОБА_2 ( 71502, Запорізька область, м. Енергодар, вул. Курчатова, буд.11)
до відповідача 3 - секретаря Енергодарської міської ради Запорізької області ОСОБА_3 (71502, Запорізька область, м. Енергодар, вул. Курчатова, буд.11)
третя особа яка не заявляє самосійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Державне підприємство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі відокремленого підрозділу «Запорізька атомна електростанція» (71504, Запорізька область, м. Енергодар, вул. Промислова, буд. 133, код ЄДРПОУ 19355964)
третя особа яка не заявляє самосійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Головне управління ДФС в Запорізькій області ( 69107, м. Запоріжжя, пр. Соборний, буд. 166, код ЄДРПОУ 39396146)
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування розпорядження, рішення,
11 січня 2019 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1, депутата Енергодарської міської ради (далі по тексту - позивач) до Енергодарської міської ради Запорізької області (далі по тексту - відповідач 1), Міського голови м. Енергодар Запорізької області ОСОБА_2 (далі по тексту - відповідач 2), секретаря Енергодарської міської ради Запорізької області ОСОБА_3 (далі по тексту - відповідач 3), Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі відокремленого підрозділу «Запорізька атомна електростанція» (далі по тексту - третя особа 1) та Головного управління ДФС у Запорізькій області (далі по тексту - третя особа 2) в якому позивач просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача 3 щодо незабезпечення контролю за дотриманням норм Регламенту в частині процедури скликання позачергової двадцять другої сесії міської ради та розгляду питань у міській раді;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача 2 від 23.07.2018 №231 - р «Про скликання позачергової двадцять другої сесії міської ради»;
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача 1 від 24.07.2018 №21 «Про створення комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради».
Ухвалою суду від 16.01.2019 відкрито загальне позовне провадження. Підготовче засідання суду призначено на 11.02.2019 о/об 09 год. 00 хв.
Ухвалою суду від 13 лютого 2019 року відкладено підготовче засідання на 11 березня 2019 року об 09 год. 00 хв.
Ухвалою суду від 11.03.2019 продовжено строк підготовчого засідання та відкладено судове засідання на 10.04.2019 о/об 11 год. 00 хв.
10.04.2019 через канцелярію суду (вх. №14277) від представника відповідача 1 надійшло клопотання про закриття провадження по справі. В обґрунтування клопотання відповідач 1 зазначив, що предметом позову по вказаній справі є, в тому числі визнання протиправним та скасування рішення Енергодарської міської ради від 24.07.2018 № 21 «Про створення комунального підприємства «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради».
У клопотанні представник відповідача 1 зазначає, що у відносинах, які виникли між Енергодарською міською радою Запорізької області та комунальним підприємством «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради відсутнє здійснення будь-яких владних або публічно-правових повноважень, а лише має місце використання права власника щодо належного територіальній громаді комунального майна та створення на базі такого майна комунального підприємства. Крім того, на думку відповідача 1, судами 1 - ї інстанції, апеляційним судом та Верховним судом вже були розглянуті аналогічні питання по справам №280/388/19, №813/1232/18, №688/518/16 - а.
Позивач проти задоволення клопотання відповідача про закриття провадження у справі заперечив, про що зробив відповідну відмітку на зазначеному клопотанні.
Відповідно до ч. 9 ст. 205 КАС України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
В зв'язку з розглядом справи в порядку письмового провадження, відповідно до вимог ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини справи, суд приходить до наступних висновків.
Згідно ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктом 1 ч.1 ст. 4 КАС України встановлено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
В свою чергу, публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (п.2 ч.1 ст.4 КАС України ).
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
При цьому суд зазначає, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.
Основними ознаками публічно-правових відносин називають: обов'язкову участь у цих відносинах суб'єкта, який наділений публічно-владними повноваженнями; підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб'єкту владних повноважень (що проявляється у можливості суб'єкта владних повноважень вирішувати питання про права і обов'язки підпорядкованої особи); імперативність публічно-правових відносин; домінування публічно-правового інтересу у цих відносинах.
Адміністративно-правовий спір має певні ознаки. Такі спори виникають у сфері державного управління, в процесі здійснення органами виконавчої влади своїх управлінських функцій. Для цих спорів характерно особливе становище його суб'єктів (учасників спірного правовідношення). Обов'язковим учасником адміністративно-правового спору є наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадові особи, наділені державно-владними повноваженнями. Адміністративно-правовий спір має особливий предмет, що пов'язано з широтою і різноплановістю діяльності управлінського характеру.
Обов'язковою ознакою позовної форми захисту права в адміністративному суді має бути наявність спору про право публічне, тобто спору про права і обов'язки в публічних правовідносинах.
Відтак, віднесення до юрисдикції адміністративних судів спору лише з підстав того, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду його акт індивідуальної дії, є неправильним.
Приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватно-правових відносин.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - суд) від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього суду термін "встановленим законом" у ст. 6 Конвенції спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" (рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява № 7360/76). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей суд дійшов висновку, що не може вважатися "судом, встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Як вбачається з позовної заяви предметом спору є визнання протиправною бездіяльність відповідача 3 щодо незабезпечення контролю за дотриманням норм Регламенту в частині процедури скликання позачергової двадцять другої сесії міської ради та розгляду питань у міській раді; визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача 2 від 23.07.2018 №231 - р “Про скликання позачергової двадцять другої сесії міської ради” та визнання протиправним та скасування рішення відповідача 1 від 24.07.2018 №21 “Про створення комунального підприємства “Тепловодоканал” Енергодарської міської ради”.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов'язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Господарського кодексу України, учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Згідно із ч. 4, 5 ст. 3 Господарського кодексу України сферу господарських відносин становлять господарсько-виробничі, організаційно-господарські та внутрішньогосподарські відносини. Господарсько-виробничими є майнові та інші відносини, що виникають між суб'єктами господарювання при безпосередньому здійсненні господарської діяльності.
Частиною 1 та 2 ст. 173 Господарського кодексу України встановлено, що господарським визнається зобов'язання, що виникає між суб'єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, в силу якого один суб'єкт (зобов'язана сторона, у тому числі боржник) зобов'язаний вчинити певну дію господарського чи управлінсько-господарського характеру на користь іншого суб'єкта (виконати роботу, передати майно, сплатити гроші, надати інформацію тощо), або утриматися від певних дій, а інший суб'єкт (управнена сторона, у тому числі кредитор) має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язку. Основними видами господарських зобов'язань є майново-господарські зобов'язання та організаційно-господарські зобов'язання.
Організаційно-господарськими визнаються господарські зобов'язання, що виникають у процесі управління господарською діяльністю між суб'єктом господарювання та суб'єктом організаційно-господарських повноважень, в силу яких зобов'язана сторона повинна здійснити на користь другої сторони певну управлінсько-господарську (організаційну) дію або утриматися від певної дії, а управнена сторона має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язку. Організаційно-господарські зобов'язання можуть виникати: між суб'єктом господарювання та власником, який є засновником даного суб'єкта, або органом державної влади, органом місцевого самоврядування, наділеним господарською компетенцією щодо цього суб'єкта (ч. 1, ч. 2 ст. 176 Господарського кодексу України).
Відповідно до ч. 1 - 4 ст. 78 Господарського кодексу України, комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами. Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).
Відповідно до ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження, тощо.
Аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що створення комунального підприємства, орган місцевого самоврядування виконує повноваження від імені власника - територіальної громади щодо розпорядження належним йому комунальним майном та створення на базі такого майна комунального підприємства, тобто у такому випадку відсутнє здійснення будь-яких владних або публічно-правових повноважень, а лише має місце використання права власника щодо належного територіальній громаді комунального майна та створення на базі такого майна комунального підприємства.
Таким чином, відповідач 1 - Енергодарська міська рада Запорізької області, у відносинах, які виникли між відповідачем 1 та комунальним підприємством «Тепловодоканал» Енергодарської міської ради відсутнє здійснення будь-яких владних або публічно-правових повноважень, а лише має місце використання права власника щодо належного територіальній громаді комунального майна та створення на базі такого майна комунального підприємства.а тому, оспорюване рішення в даному випадку не є рішеннями суб'єкта владних повноважень в розумінні КАС України, а є рішеннями власника (засновника) яким такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Тобто, фактично звернення позивача до суду із цим позовом покликане необхідністю захисту права не у сфері публічно-правових відносин, а його майнових прав, що виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин, суд дійшов висновку про те що, вимога №1 та №2 позовної заяви є похідними позовними вимогами до вимоги №3.
Таким чином, суд прийшов до висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі оскільки, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Спір має вирішуватись судом за правилами господарського судочинства.
Згідно роз'яснень викладених в п. 3.1, 3.2 Постанови Пленуму Вищого господарського суду України №10 від 24.10.2011 "Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам" (як суду касаційної інстанції до 15.12.2017), господарський спір підвідомчий господарському суду, зокрема, за таких умов: участь у спорі суб'єкта господарювання; наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
Таким чином, господарські суди на загальних підставах вирішують усі спори між суб'єктами господарської діяльності, а також спори, пов'язані з: утворенням суб'єктів господарювання, їх реорганізацією і ліквідацією, включаючи спори про визнання недійсними установчих документів, припинення діяльності юридичної особи та скасування її державної реєстрації.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд по справі № 688/518/16-а, № 9901/415/18 та зазначив, у судовому рішенні, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно - правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
Крім того, до аналогічного висновку дійшла ОСОБА_4 Верховного Суду по справі № 583/2715/16-ц зазначивши, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - участі у спірних правовідносинах суб'єкта владних повноважень. Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
Посилання відповідача 1 на Ухвали суду першої та апеляційної інстанцій судом до уваги не приймаються, оскільки висновки суддів першої та другої інстанцій не є обов'язковими при виборі і застосувані норми права до спірних правовідносин.
Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, зважаючи, що спірні правовідносини, які виникли між учасниками справи, не можуть бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства, а повинні розглядатись в порядку господарського судочинства, провадження у справі підлягає закриттю.
Керуючись ст. ст. 19, 183, 238, 241- 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Провадження у справі №280/192/19 за позовом за позовом ОСОБА_1, депутата Енергодарської міської ради до - Енергодарської міської ради Запорізької області, Міського голови м. Енергодар Запорізької області ОСОБА_2, секретаря Енергодарської міської ради Запорізької області ОСОБА_3, третьої особи яка не заявляє самосійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» в особі відокремленого підрозділу «Запорізька атомна електростанція», третьої особи яка не заявляє самосійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Головне управління ДФС в Запорізькій області про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування розпорядження, рішення - закрити.
Роз'яснити позивачу, що даний спір належить розглядати в порядку господарського судочинства.
Роз'яснити позивачу, що на підставі ч. 2 ст. 239 КАС України у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Веб-адреса сторінки на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет, за якою учасники справи можуть отримати інформацію по справі, що розглядається: adm.zp.court.gov.ua/sud0870/.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом.
Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення ухвали у повному обсязі.
Ухвала у повному обсязі виготовлена та підписана суддею 10.04.2019.
Суддя Р.В.Сацький