П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
09 квітня 2019 р.м.ОдесаСправа № 815/156/18
Головуючий в 1 інстанції: Кравченко М.М.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Вербицької Н.В.,
суддів - Джабурії О.В.,
- Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року по справі за позовом ОСОБА_2 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_3 до Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області за участю третьої особи: Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
10 січня 2018 року ОСОБА_2 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_3 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області щодо не оформлення паспорту громадянина України неповнолітній особі ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, у формі паспортної книжечки та зобов'язати Біляївський районний відділ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області оформити та видати бланк паспорту ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, у формі паспортної книжечки.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначав, що після досягнення його сином 16 річного віку вони звернулись до відповідача з заявою про видачу паспорта ОСОБА_3. у формі книжечки, однак відповідач повідомив, що видача паспорта у формі книжечки є неможливою, а паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
Головне управління ДМС України в Одеській області заперечувало проти позову, зазначаючи, що законодавством України чітко визначено, що паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій. Станом на день звернення позивача до ГУ ДМС України в Одеській області були відсутні бланки паспортів громадян України у вигляді книжечки та у територіальних підрозділах ДМС України припинено прийом заяв на оформлення паспорта громадянина України зразка 1994 року.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області щодо не оформлення паспорту громадянина України неповнолітній особі ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, у формі паспортної книжечки та зобов'язано Біляївський районний відділ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області оформити та видати бланк паспорту ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, у формі паспортної книжечки. Не погоджуючись із прийнятим рішенням, Головне управління ДМС в Одеській області подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить зазначену постанову скасувати та прийняту нову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Зокрема апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що позивачем не подано всіх необхідних документів для видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, а тому у апелянта відсутній обов'язок щодо видачі такого паспорту. Крім того, питання оформлення та видачі паспорта громадянина України є дискреційними повноваженнями апелянта.
В зв'язку із неявкою сторін, які належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно п.2 ч. 1 ст. 311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
ОСОБА_3 народився ІНФОРМАЦІЯ_1, що підтверджується свідоцтвом про народження Серії НОМЕР_1 виданого 21.09.2001 року (а.с. 11). Батьки ОСОБА_2 та ОСОБА_4 є громадянами України, що підтверджується копіями паспортів (а.с. 8,95).
ОСОБА_2 звертався в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_3 31.10.2017 року та 18.11.2017 року до Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області із заявами про оформлення та видачу паспорта громадянина України у формі книжечки по релігійним переконанням та повідомив про не надання згоди на оформлення паспортної картки, що містить безконтактний електронний носій, а також на внесення біометричних даних та будь-якої інформації про сина в Єдиний державний демографічний реєстр.
Біляївський районний відділ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області листами від 07.11.2017 року та 01.12.2017 року повідомив, що він забезпечений матеріально-технічними ресурсами, необхідними для виготовлення паспорта громадянина України у формі картки. Крім того, відсутні правові підстави для оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді книжечки. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
Судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Отже, встановлюючи ті чи інші правила поведінки, держава має в першу чергу дбати про потреби людей, утримуючись за можливості від встановлення таких правил, які негативно сприйматимуться тими чи іншими групами суспільства. Встановлення таких правил може бути виправдане тільки наявністю переважаючих суспільних інтересів, які не можуть бути задоволені в інший спосіб, але і в цьому разі має бути дотриманий принцип пропорційності.
Відповідно до ст. 22 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
За приписами ст. 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Відповідно до ч.1 ст.13 та ч.1 ст.21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 № 5492-VI (далі - Закон №5492), паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Частиною 3 ст. 13 Закону № 5492 визначено, що паспорт громадянина України, містить безконтактний електронний носій.
За приписами ст. 14 Закону № 5492 форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Отже у зв'язку із відсутністю у неповнолітнього сина позивача паспорта громадянина України, він не мав підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням його громадянських прав у звязку з неможливістю їх реалізації.
Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ затверджено Положення про паспорт громадянина України (далі - положення № 2503), відповідно до п. п. 2, 3, 5, 8 якого паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України, після досягнення 16- річного віку.
Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок.
Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Разом з тим, п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.
За змістом п. 2 постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 01.01.2016 - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-XII;
- з 01.01.2016 - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 3 постанови №302 встановлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 01.01.2016 припиняється.
Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України "Про захист персональних даних" від 01.06.2010 №2297-VI (далі - Закон №2297) мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Статтею 2 Закону №2297 визначено, що персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ч. 5, 6 ст. 6 Закону №2297).
Тобто, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб'єкта персональних даних.
За обставинами справи, звертаючись до відповідачів щодо видачі неповнолітньому ОСОБА_3. паспорту у формі книжечки позивач зазначав, що його син через свої релігійні переконання відмовляється від отримання та користування будь - якими біометричним документами, що містять інформацію для зчитування якої необхідні додаткові пристрої, а також від внесення даних про нього до Єдиного демографічного реєстру та від зняття біометричної інформації та не надає згоди на обробку його персональних даних.
Законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює не якість закону та порушення конституційних прав такої особи. Реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Норми Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" на відміну від норм Положення про паспорт громадянина України не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
Крім того, вирішуючи спірні правовідносини, які склалися між учасниками справи, судом першої інстанції, відповідно до ч.3 ст. 291 КАС України, вірно враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у від 19 вересня 2018 року по зразковій справі № 806/3265/17, оскільки дана справа є типовою та відповідає ознакам зразкової справи.
Враховуючи викладене, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
Доводи апелянта, що суд першої інстанції помилково зобов'язав територіальний підрозділ ДМС видати паспорт у формі книжечки, тоді як такими повноваженнями наділялись центральні органи ДМС судова колегія вважає хибними, оскільки аналогічні питання досліджувались під час винесення Великою Палатою Верховного Суду постанови у зразковій справі та не знайшли свого підтвердження.
Посилання апелянта на положення про Біляївський районний відділ у ГУ ДМС України в Одеській області судова колегія вважає помилковими, оскільки п.4.10. цього положення передбачено, що Біляївський РВ оформлює, видає та обмінює паспорти громадянина України у формі.
Крім того, подання документів для отримання паспорту саме до територіального підрозділу ДМС відповідає приписам п.20 Порядку № 302, відповідно до якого документи для оформлення паспорта подаються особою або її законним представником/уповноваженою особою до територіального органу / територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб'єкта за зареєстрованим місцем проживання особи. Особа, яка досягла 14-річного віку та місце проживання якої не зареєстровано, для оформлення паспорта вперше подає документи до територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб'єкта за місцем фактичного проживання в Україні.
Щодо доводів апелянта, що позивачі не звертались з відповідною заявою для отримання паспорта громадянина України у формі книжечки спростовується змістом заяв позивачів до відповідача, згідно яких вони просили оформити ОСОБА_3. паспорт у формі книжечки. Крім того, саме апелянтом зазначено, що до заяви долучались дві фотокартки розміром 3,5х4,5 см для оформлення бланку паспорту та копія свідоцтва про народження ОСОБА_3., що відповідає вимогам п.13 розділу 2 Положення №2503.
Щодо дискреційних повноважень апелянта, то за усталеною судовою практикою дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційним є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" № 30985/96).
Оцінюючи викладене в сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції без змін.
Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 12 січня 2018 року, постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст.328 КАС України в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Керуючись ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, КАС України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу Біляївського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Головуючий: Н.В.Вербицька
Суддя: О.В.Джабурія
Суддя: К.В.Кравченко