14 листопада 2018 року
м. Київ
справа № 446/1763/16-ц
провадження № 61-44611 св 18
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Висоцької В. С., ЛеськоА. О., Пророка В. В., Сімоненко В. М. (суддя-доповідач), Штелик С. П.,
учасники справи:
позивач - виконуючий обов'язки керівника Радехівської місцевої прокуратури Львівської області,
відповідачі: Желдецька сільська рада Кам'янка-Бузького району Львівської області, правонаступником якої є Кам'янка-Бузька міська рада Львівської області, ОСОБА_6,
треті особи: відділ Держгеокадастру в Кам'янка-Бузькому районі Львівської області, Львівська обласна державна адміністрація, Кам'янка-Бузька районна державна адміністрація,
розглянув у порядку спрощеного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на рішення Кам'янка-Бузького районного суду Львівської області від 30 червня 2017 року у складі судді Котормус Т. І. та постанову Апеляційного суду Львівської області від 23 липня 2018 року у складі колегії суддів: Мельничук О. Я. (головуючий), Крайник Н. П., Савуляк Р. В.,
23 вересня 2016 року виконуючий обов'язки керівника Радехівської місцевої прокуратури Львівської області звернувся до суду з позовом до Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району Львівської області та ОСОБА_6, в якій з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив визнати незаконним і скасувати рішення Желдецької сільської ради № 1 від 27 червня 2005 року «Про надання в оренду ставка в с. Мазярка гр. ОСОБА_6.», визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 18 липня 2005 року, укладений між Желдецької сільською радою та ОСОБА_6, та зобов'язати ОСОБА_6 повернути земельну ділянку земель водного фонду площею 27,8 га, що розташована в с. Мазярка на території Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району.
Позовні вимоги мотивовані тим, що під час проведення перевірки щодо стану законності у сфері дотримання земельного та податкового законодавства у Кам'янка-Бузькому районі виявлено, що 18 липня 2005 року між Кам'янка-Бузькою міською радою Львівської області та ОСОБА_6 укладено договір оренди земельної ділянки, який суперечить земельному законодавству. Зокрема прокурор зазначає, що спірний договір укладено без проведення нормативно-грошової оцінки земельної ділянки переданої в оренду, і передана в оренду земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту, а тому сільська рада вийшла за межі своїх повноважень при вирішенні питання про надання земельної ділянки в оренду.
Рішенням Кам'янка-Бузького районного суду Львівської області від 30 червня 2017 року в задоволенні позову виконуючого обов'язки керівника Радехівської місцевої прокуратури Львівської області відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_6 було розроблено нормативну грошову оцінку спірної земельної ділянки після укладення договору 5 січня 2017 року, яка пройшла державну експертизу та затверджена рішенням Кам'янка-Бузької районної ради. Крім того, суд зазначив, що згідно із частиною п'ятою статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб. Оскільки розпорядженням Львівської обласної державної адміністрації від 28 квітня 2017 року було погоджено внесення змін до спірного договору оренди земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту на території Желдецької сільської ради, а також з огляду на те, що належні докази встановлення меж населеного пункту села Желдець у матеріалах справи відсутні, суд дійшов висновків про відсутність підстав для задоволення позову.
Постановою Апеляційного суду Львівської області від 23 липня 2018 року рішення Кам'янка-Бузького районного суду Львівської області від 30 червня 2017 року залишено без змін.
У поданій у вересні 2018 року касаційній скарзі заступник прокурора Львівської області просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки була проведена вже після звернення до суду з цим позовом, і не проведення на момент укладення спірних договорів оренди земельних ділянок нормативної грошової оцінки є безумовною підставою для визнання недійсним договору, укладеного між відповідачами. Також скаржник зазначає, що стороною договору була саме Желдецька сільська рада, а не обласна державна адміністрація, і органи місцевого самоврядування не мають права розпоряджатися земельними ділянками державної форми власності, яка хоча й знаходиться в адміністративних межах відповідної ради, проте розташована поза межами населеного пункту села Желдець. Крім того, прокурор зазначає, що порушення процедури, встановленої з набранням чинності Законом України «Про аквакультуру», яким передбачено надання водних об'єктів у користування на земельних торгах у комплексі із земельною ділянкою, може призвести до неможливості наповнення місцевого бюджету.
25 жовтня 2018 року від Кам'янка-Бузької районної державної адміністрації Львівської області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому остання заперечує проти задоволення касаційної скарги та просить залишити оскаржувані судові рішення в силі з тих підстав, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами на підставі всебічно, повно встановлених обставинах справи та з дотриманням вимог матеріального та процесуального права. Зокрема Кам'янка-Бузька районна державна адміністрація Львівської області зазначає, що дійсно на момент укладення договору нормативно грошова оцінка землі не проводилася, але в подальшому для приведення договору оренди землі у відповідність до вимог чинного законодавства, ОСОБА_6 така оцінка була виготовлена та затверджена рішенням Кам'янка-Бузької районної державної адміністрації Львівської області. Крім того, після виготовлення оцінки ОСОБА_6 звернувся до Львівської обласної державної адміністрації із заявою про укладення додаткової угоди і остання в квітні 2017 року уповноважила Кам'янка-Бузьку районну державну адміністрацію Львівської області укласти додаткову угоду від свого імені. Також Кам'янка-Бузька районна державна адміністрація вважає, що Желдецька сільська рада під час укладення спірного договору діяла в межах своїх повноважень.
1 листопада 2018 року від ОСОБА_6 також надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він заперечує проти задоволення касаційної скарги та просить залишити оскаржувані судові рішення в силі, посилаючись на те, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, не вказав органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Водночас держава в особі обласної державної адміністрації не заперечує правомірність укладеного договору та вчинила дії, спрямовані на приведення договору у відповідність до положень чинного законодавства. ОСОБА_6 також зазначає, що не проведення нормативної грошової оцінки орендованої земельної ділянки не має своїм наслідком визнання такого договору недійсним. Крім того, при подачі касаційної скарги прокурором не враховані дії сторін щодо проведення такої оцінки. ОСОБА_6 вважає також, що Желдецька сільська рада під час укладення спірного договору діяла в межах своїх повноважень, оскільки в матеріалах справи відсутні належні докази встановлення меж населеного пункту села Желдець.
Від Львівської обласної державної адміністрації надійшли пояснення на касаційну скаргу, в яких третя особа зазначає, що на час укладення спірного договору межі населеного пункту не були визначені, відсутність встановлених меж населеного пункту села Желдець не позбавляє органи місцевого самоврядування вчиняти дії щодо земельних ділянок, а отже Желдецька сільська рада діяла згідно наданих їй законодавством повноважень. Також Львівська обласна державна адміністрація зазначає, що після завершення процесу розмежування земель державної та комунальної власності, саме вона стала розпорядником цих земель, а тому після проведення нормативної грошової оцінки земельної ділянки та затвердження її районною радою було погоджено внесення змін до чинного договору.
Також у своїх відзивах та поясненнях відповідачі та третя особа зазначають про неправомірність посилань у касаційній скарзі на Закон України «Про аквакультуру», оскільки він вступив в дію з 1 липня 2013 року, в той час як спірний договір був укладений в липні 2005 року.
Відповідно до вимог частин першої і другої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно із частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Під час розгляду справи суди установили, що рішенням Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району Львівської області №1 від 27 червня 2005 року вирішено передати ОСОБА_6 в оренду ставок в с. Мазярка площею 27,8 га терміном на 35 років.
18 липня 2005 року між Желдецькою сільською радою та ОСОБА_6 укладено договір оренди земельної ділянки, який посвідчений приватним нотаріусом Кам'янка-Бузького районного нотаріального округу Робак Л.А. та зареєстрований в реєстрі за № 2007, відповідно до умов якого орендодавець надає, а орендар приймає у довгострокове, платне володіння і користування земельну ділянку, яка розташована на території Желдецької сільської ради, із цільовим призначенням - облаштування ставка для вирощування риби та виробництва продукції рослинництва.
Сума орендної плати визначена сторонами в розмірі 976,34 грн на рік.
Договір оренди зареєстрований в книзі державної реєстрації договорів оренди землі 01 лютого 2006 року.
Суди також встановили, що спірна земельна ділянка відноситься до державної форми власності та знаходиться за межами населеного пункту, нормативно-грошова оцінка стосовно цієї земельної ділянки на час укладення договору не проводилась.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про оренду землі» договір оренди землі це договір, за яким орендодавець зобовязаний передати за плату орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
Згідно із частиною першою статті 15 Закону України «Про оренду землі» однією з істотних умов договору оренди землі є орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату.
Орендна плата відповідно до статті 21 Закону України «Про оренду землі» це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою.
Частиною першою статті 13 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності обовязково проводиться та використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок, яка являє собою капіталізований рентний дохід (дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки), визначений за встановленими та затвердженими нормативами (стаття 1 Закону України «Про оцінку земель»).
Отже, нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати при укладенні договору оренди.
У справі, яка переглядається, однією з підстав для оспорювання дійсності договору оренди землі, укладеного 18 липня 2005 року, є відсутність нормативної грошової оцінки землі.
Відповідно до абзацу 13 статті 1 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Частиною п'ятою статті 5 цього Закону передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення, зокрема, розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
Таким чином, нормативна грошова оцінка - це конкретна вартісна характеристика, яка містить низку етапів, передбачених чинним законодавством. Зокрема, це прийняття уповноваженим органом влади рішення щодо проведення нормативної грошової оцінки земель, розробка технічної документації грошової оцінки спеціальною установою, погодження технічної документації органами влади, прийняття відповідною радою рішення про затвердження технічної документації.
У справі, яка переглядається, на момент укладення спірного договору оренди земельних ділянок не було проведено нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок і ця обставина є безумовною підставою для визнання вчинених правочинів недійсними.
Разом з тим, суди встановили, що 5 січня 2017 року проведено та розроблено технічну документацію з нормативно-грошової оцінки земельної ділянки для рибогосподарських потреб, яка розташована на території Желдецької сільської ради землекористувача ОСОБА_6, згідно з якою вартість 1 кв.м. спірної земельної ділянки становить 1,79 грн.
21 лютого 2017 року постійною комісією з питань регулювання земельних відносин Кам'янка-Бузької районної ради за результатами розгляду заяви щодо затвердження цієї технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка розташована на території Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району Львівської області (за межами населеного пункту) вирішено рекомендувати сесії районної ради затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки для рибогосподарських потреб, загальною площею 27,8301 га., вартістю 499439,00 грн., у розрахунку 1 кв.м. - 1,79 грн.
Рішенням Кам'янка-Бузької районної ради №20 від 23 березня 2017 року вирішено затвердити технічну документацію з нормативно-грошової оцінки земельної ділянки для рибогосподарських потреб гр. ОСОБА_6
Розпорядженням Львівської обласної державної адміністрації від 28 квітня 2017 року №335/0/5-17 «Про внесення змін до договору оренди землі» вирішено внести зміни до договору оренди земельної ділянки від 18 липня 2005 року на земельну ділянку площею 27,8301 га, яка знаходиться за межами населеного пункту на території Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району Львівської області, що передана в оренду гр. ОСОБА_6 для рибогосподарських потреб, виклавши його з урахуванням положень Типового договору оренди землі. Вирішено доручити Кам'янка-Бузькій районній державній адміністрації від імені Львівської обласної державної адміністрації укласти з гр. ОСОБА_6 додаткову угоду до договору відповідно до чинного законодавства.
Однак, як установлено судами, станом на час розгляду справи такі зміни не внесені, додаткова угода не укладена.
Таким чином, висновки суду, що в подальшому сторони оспорюваних договорів вчинили дії, спрямовані на приведення зазначеного правочину у відповідність до вимог закону не відповідають дійсності і договір оренди в цій частині суперечить приписам чинного законодавства.
Крім того, як зазначав прокурор в касаційній скарзі, Желдецька сільська рада як орган місцевого самоврядування не мала права розпоряджатися цією земельною ділянкою, оскільки остання віднесена до земель державної форми власності.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частинами першою, другою статті 116 ЗК України (тут і далі в редакції що діяла на момент укладення договору) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Статтею 12 ЗК України встановлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.
Як передбачено частиною першою статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частини першої та другої статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст є комунальною власністю.
У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
Пунктом 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України визначено, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів відповідні органи виконавчої влади.
Суди встановили, що станом на 2005 рік межі населеного пункту села Желдець не були встановлені, а спірна земельна ділянка знаходилася на території Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району .
Виходячи з цих обставин, суди дійшли висновку, що сільська рада діяла в межах наданих їй повноважень.
Однак, з таким висновком погодитись не можна з огляду на таке.
Згідно із частиною першою статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Відповідно до частин першої та другої статті 173 ЗК України межа району, села, селища, міста, району у місті це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
За частиною третьою статті 173 ЗК України включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не зумовлює припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті, відповідно до якої землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Відповідно до частини четвертої статті 53 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів підлягають погодженню в порядку погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та затверджуються сільськими, селищними, міськими радами. Земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися в комунальну власність), переходять у власність територіальної громади за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населених пунктів, які розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів та затверджуються сільськими, селищними, міськими радами.
Системний аналіз неведених норм права дає підстави для висновку, що до дати затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села, спірна земельна ділянка не може перебувати в комунальній власності, тобто належати відповідній територіальній громаді, оскільки в силу положень статті 84 ЗК України, така земельна ділянка відноситься до земель державної власності.
Отже, неправильне застосування судами вищезазначених норм матеріального права у справі, яка переглядається, призвело до неправильних висновків, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обгрунтованими.
Разом з тим, прокурор звернувся в інтересах держави з позовом до Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району Львівської області та ОСОБА_6., в якій з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив визнати незаконним і скасувати рішення Желдецької сільської ради № 1 від 27 червня 2005 року «Про надання в оренду ставка в с. Мазярка гр. ОСОБА_6.», визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 18 липня 2005 року, укладений між Желдецької сільською радою та ОСОБА_6., та зобов'язати ОСОБА_6. повернути земельну ділянку земель водного фонду площею 27,8 га, що розташована на території Желдецької сільської ради Кам'янка-Бузького району.
Відповідно до окремих актів законодавства України, крім органів, зазначених у статті 55 Конституції України, захист цивільних прав та інтересів (або сприяють їх захисту) здійснюють, зокрема, органи прокуратури.
За частиною другою статті 3 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
Одним з таких органів є прокуратура, на яку пунктом 2 статті 121 Конституції України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом) покладено представництво інтересів держави у випадках, визначених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Захист інтересів держави покладено безпосередньо на відповідних суб'єктів владних повноважень. Прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи спір, не перевірили чи відповідає поданий прокурором позов положенням статті 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки, у поданій позовній заяві виконуючий обов'язки керівника Радехівської місцевої прокуратури Львівської області не зазначив орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, та який суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб'єкт владних повноважень відсутній.
За таких обставин, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки справа підлягає передачі на новий розгляд до суду першої інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 141, 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного суду
Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на рішення Кам'янка-Бузького районного суду Львівської області від 30 червня 2017 року та постанову Апеляційного суду Львівської області від 23 липня 2018 року задовольнити частково.
Рішення Кам'янка-Бузького районного суду Львівської області від 30 червня 2017 року та постанову Апеляційного суду Львівської області від 23 липня 2018 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. С. Висоцька
Судді А. О. Лесько
В.В. Пророк
В.М. Сімоненко
С.П. Штелик