14 вересня 2018 р.м. ХерсонСправа № 2140/1370/18
Херсонський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Бездрабка О.І.,
при секретарі - Садовій О.Р.,
за участю:
представника позивача - Ільченка Д.О.,
представника відповідача - Зеленіної С.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом депутата Херсонської міської ради Романюка Олега Ярославовича до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича, третя особа: депутат Херсонської міської ради Линецький Михайло Валерійович про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
Депутат Херсонської міської ради Романюк Олег Ярославович (далі - позивач) звернувся з адміністративним позовом до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (далі - відповідач, міський голова), третя особа, що не заявляє самостійних вимог, на стороні позивача: депутата Херсонської міської ради Линецький Михайло Валерійович, у якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича щодо не включення до проекту сформованого ним порядку денного XIX сесії Херсонської міської ради VII скликання проектів рішень Херсонської міської ради "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах";
- зобов'язати Херсонського міського голову Миколаєнка Володимира Васильовича включити до проекту порядку денного найближчої після набрання цим рішенням законної сили чергової сесії Херсонської міської ради проектів рішень Херсонської міської ради "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах".
Позовні вимоги мотивує тим, що у лютому 2018 року ним та третьою особою, як депутатами Херсонської міської ради, було подано відповідачу проекти вказаних вище рішень для включення до порядку денного ХІХ сесії міської ради. Ці проекти були включені відповідачем до переліку "Пропозицій щодо проекту денного ХІХ сесії Херсонської міської ради", розглянуті на постійних комісіях ради і доведені до відома депутатів. Однак 20.02.2018 р. Робоча група стосовно підготовки до сесії на своєму засіданні рекомендувала міському голові зняти з порядку денного відповідні проекти рішень, внаслідок чого відповідач 22.02.2018 р. підписав "Проект порядку денного дев'ятнадцятої сесії Херсонської міської ради", в якому пункти 6, 7 були відсутні. Замість них було зазначено те, що проекти зняті з розгляду на засіданні робочої групи. Вважає, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо не включення внесених належним чином рішень до порядку денного сесії Херсонської міської ради, оскільки робоча група є дорадчим органом, який не має жодних повноважень щодо зняття будь-яких проектів рішень з розгляду сесії. Саме рішення робочої групи жодним чином не обґрунтовано, а є виключно результатом голосування відповідно 7 та 8 членів робочої групи. На думку позивача, Херсонський міський голова не має права не включати до проекту порядку денного питання, які були належним чином та своєчасно подані депутатами міської ради, розглянуті усіма постійними комісіями та підготовлені до розгляду. Більш того, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" надає міському голові право ухвального голосу на рівні з депутатами ради, а також право накладення "вето" на рішення ради.
Ухвалою від 17.07.2018 р. позовну заяву залишено без руху у зв'язку з недоліками позовної заяви та надано позивачу строк для їх усунення.
Позивач у встановлений строк усунув недоліки позовної заяви і ухвалою від 27.07.2018 р. відкрито спрощене провадження в адміністративній справі та призначено судове засідання на 17.08.2018 р. о 10:30 год.
13.08.2018 р. від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого просить відмовити в задоволенні позову. Зазначає, що позивачем не обґрунтовано наявність у нього як депутата міської ради права звернення до суду із вимогою про визнання протиправною бездіяльності міського голови. Статтею 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено права депутатів місцевих рад у разі виявлення порушень законності, за змістом ч.ч.1-3 якої депутат має право вимагати усунення порушення законності, тобто у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. Таким чином депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання дій/бездіяльності протиправною. Позивачем не доведено факту порушення його прав та свобод, а також не доведено факту протиправної бездіяльності міського голови. Крім того, на пленарному засіданні Херсонської міської ради, що відбулося 23.02.2018 р., відповідачем повідомлено про початок роботи пленарного засідання ХІХ сесії міської ради та проінформовано, що на засіданні робочої групи 20.02.2018 р. знято з порядку денного ХІХ сесії міської ради на доопрацювання ряд питань, зокрема: № 6 "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок"; № 7 "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах". Позивач запропонував включити до порядку денного ці проекти рішень, у зв'язку з чим міський голова постанови дану пропозицію на голосування. За результатами голосування депутати міської ради вирішили не приймати вказані пропозиції. Таким чином Херсонською міською радою, а не відповідачем по справі, було прийнято рішення про не включення до порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради проектів рішень, які запропоновані позивачем. Також зазначає, що підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради. Згідно ст.77 Регламенту порядок денний сесії міської ради формується відповідно до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та цього Регламенту. Робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради надаються міському голові пропозиції до порядку денного. Тому саме депутати міської ради фактично після обговорення надають пропозиції щодо формування порядку денного пленарного засідання сесії міської ради. Враховуючи викладене вбачається відсутність будь-яких порушень прав позивача відповідачем, а також відсутність підстав для задоволення позову.
17.08.2018 р. розгляд справи відкладено у зв'язку з неявкою позивача.
Розпорядженням керівника апарату Херсонського окружного адміністративного суду № 124 від 28.08.2018 р. призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи № 2140/1370/18 з метою дотримання принципу розумного строку розгляду даної справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.08.2018 р. головуючим суддею визначено Варняка С.О.
Ухвалою від 29.08.2018 р. справу прийнято до провадження та призначено судове засідання на 06.09.2018 р. о 10:00 год.
Ухвалою від 06.09.2018 р. задоволено заяву про самовідвід судді Варняка С.О.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.09.2018 р. головуючим суддею визначено суддю Бездрабка О.І.
Ухвалою від 06.09.2018 р. справу прийнято до провадження та, з урахуванням ухвали про виправлення описки від 06.09.2018 р., призначено судове засідання на 14.09.2018 р. о 10:00 год.
У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача заперечувала проти задоволення позовних вимог з викладених у відзиві підстав.
Дослідивши наявні у справі докази, суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.
Судом встановлено і сторонами не спростовується, що позивач та третя особа є обраними депутатами Херсонської міської ради сьомого скликання.
На реалізацію повноважень депутата міської ради та з метою включення до порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання, яка мала відбутись 23.02.2018 р., позивачем подано проекти рішень міської ради "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах".
Станом на 29.01.2018 р. ці питання були включені в п.п.6, 7 Пропозицій щодо проекту порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання, що слідує з наданих позивачем копій Пропозицій.
Робочою групою стосовно підготовки до ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання під час розгляду питань, що передбачається внести на розгляд ради, на своєму засіданні за участю позивача вирішено, зокрема, рекомендувати відповідачу зняти проекти рішень з порядку денного, що підтверджується протоколом засідання Робочої групи № 12 від 20.02.2018 р.
Міським головою з урахуванням рекомендацій Робочої групи сформовано проект порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання, до якого не було включено питання щодо розгляду запропонованих позивачем проектів рішень ради.
У той же час, 23.02.2018 р. на пленарному засіданні ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання під час затвердження порядку денного сесії відповідачем було поставлено на голосування пропозиції Романюка О.Я. щодо включення до порядку денного проектів рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах".
За наслідками голосування, у якому приймав участь і позивач, рішення щодо включення цих питань до порядку денного не прийнято.
Ці обставини підтверджуються витягами із протоколів пленарного засідання ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання, яке відбулось 23.02.2018 р. та витягами про відкрите голосування пленарному засіданні.
Позивач вважає протиправною бездіяльність Херсонського міського голови, яка полягала у відсутності дій щодо включення до порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання внесених позивачем проектів рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах". Протиправність бездіяльності позивач фактично вбачає у тому, що відповідно до вимог Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015 р. № 2 "Регламенту Херсонської міської ради VІІ скликання" (із змінами і доповненнями), на відповідача покладено обов'язок, а не право включити до порядку денного сесії ради ті питання, які були своєчасно та належним чином внесені депутатами. Звертаючись до суду, позивач вказує, що такою бездіяльністю порушені його, як депутата органу місцевого самоврядування, право на внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що віднесені до її відання, а також інтереси щодо розгляду внесеного проекту рішення.
Вирішуючи даний спір, суд виходить з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
В основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст.144 Конституції України).
Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 141, 144, 146 Конституції України.
Відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
За визначенням ч.1 ст.2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Правовий статус депутатів місцевих рад визначений Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 р. № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).
Так, ст.ст.2, 3 цього Закону передбачено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.
Права депутата місцевої ради у раді та її органах визначені ст.19 Закону № 93-IV.
Так, депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.
Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.
Депутат місцевої ради має, зокрема, право: офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою; порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування; брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні; виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки.
Депутат місцевої ради може передати головуючому тексти свого невиголошеного виступу, пропозицій і зауважень з обговорюваного питання для включення до протоколу засідання ради або її органу, в якому він бере участь.
Порядок реалізації зазначених прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради.
Отже, позивач наділений правом вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.
На виконання свого права позивачем внесено для включення до порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання проекти рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах".
За змістом п.2 ч.1 ст.26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення і ліквідації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
Згідно із ч.ч.1, 2, 4, 5, 11, 12, 13, 15 ст.46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Згідно п.8 ч.4 ст.42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються Регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Статтею 3 затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015 р. № 2 "Регламенту Херсонської міської ради VІІ скликання" (із змінами і доповненнями), визначено, що цей Регламент є нормативно-правовим документом, який установлює порядок скликання сесій міської ради, підготовки та розгляду нею питань, проведення пленарних засідань, порядок внесення на розгляд ради та прийняття нею рішень, порядок формування та організації роботи постійних комісій та інших органів ради, здійснення депутатської діяльності, інші процедури, які випливають із повноважень ради, встановлених Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", іншими законодавчими актами та Статуту територіальної громади міста Херсона.
Відповідно до ст.12 Регламенту порядок вирішення на сесії процедурних питань, що виникають у ході роботи сесії, але не передбачених цим Регламентом, визначається радою в кожному окремому випадку шляхом голосування пропозиції.
Згідно ст.ст.40, 41 Регламенту на пленарному засідання сесії міської ради Херсонська міська рада утворює робочу групу з підготовки наступного пленарного засідання ради (далі - Робоча група). Робоча група є дорадчим органом ради, який:
- за висновками та рекомендаціями постійних комісій ради готує узгоджені рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради;
- надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання.
До складу Робочої групи міської ради входять міських голова, секретар міської ради, депутати міської ради (представники від кожної депутатської фракції) та один позафракційний депутат за списком в алфавітному порядку.
Основною організаційною формою роботи Робочої групи є засідання. Засідання Робочої групи є правомочним за умови присутності на ньому більшості її членів від загального складу. Робоча група приймає рекомендації, які мають дорадчий характер. Рекомендації приймаються більшістю голосів членів Робочої групи від присутніх на засіданні.
Як передбачено ст.ст.46, 47 Регламенту, рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються відділом забезпечення депутатської діяльності суб'єктам подання. Якщо суб'єктом подання є міський голова, то рекомендації Робочої групи надсилаються виконавчим органам ради - виконавцям проектів рішень.
Протягом двох днів суб'єкт подання доопрацьовує проект рішення з урахуванням рекомендацій Робочої групи та подає доопрацьований проект до відділу забезпечення депутатської діяльності. У разі, якщо суб'єкт подання не згоден із рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб'єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи (у випадку, якщо зміни є незначними за обсягом, замість повної редакції проекту можуть надаватися лише тексти поправок до нього). Дані проекти вважаються альтернативними. Міська рада голосує за основу спочатку проект рішення в редакції суб'єкта подання, а в разі, якщо проект не набирає необхідної кількості голосів, - у редакції Робочої групи. До прийнятого за основу проекту рішення поправки вносяться на загальних підставах.
Відповідно до ст.ст.52, 56, 63 Регламенту міська рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається із засідань постійних комісій і пленарних засідань міської ради. Розпорядження або повідомлення про скликання сесії міської ради доводиться до відома населення міста через засоби масової інформації не пізніше як за 10 днів до її пленарного засідання, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до нього, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд сесії, при суворому дотриманні положень чинного Регламенту щодо підготовки питань і широкому ознайомленні депутатів зі змістом усіх питань.
Пропозиції щодо питань та проектів рішень на розгляд міської ради вносяться міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи відповідно до Статуту територіальної громади міста.
Підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради (далі - суб'єкти подання).
Вимоги до проекту рішення, який пропонується на розгляд міської ради, визначені ст.65 Регламенту, якою також передбачено, що всі проекти рішень, що подаються на розгляд міської ради виконавчими органами міської ради, повинні бути оформлені на спеціальному бланку міської ради, завізовані секретарем міської ради, відповідними заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальником юридичного відділу міської ради, фахівцем з правового супроводу виконавчого органу міської ради та фахівцем відділу діловодства міської ради (коректором).
Погоджені (завізовані) проекти рішень подаються за 20 робочих днів до сесії:
1) в друкованому та електронному вигляді - до відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради;
2) в електронному вигляді - до відділу інформаційного та програмного забезпечення міської ради (для розміщення на офіційному сайті).
Проекти рішень, внесені виконавчими органами із запереченнями керівників виконавчих органів (відділів, управлінь, департаментів), передбачених у візуванні, до розгляду на сесії міської ради не приймаються.
Згідно ст.ст.66, 67, 73, 74, 77 Регламенту Відділом забезпечення депутатської діяльності міської ради за 30 днів до пленарного засідання міської ради розробляється план підготовки пленарного засідання сесії міської ради, який затверджує секретар міської ради.
План підготовки пленарного засідання складається з:
- переліку питань, що пропонуються для розгляду на сесії міської ради;
- організаційних заходів;
Даний план доводиться до відома голів постійних комісій, депутатських фракцій, груп, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, і його дотримання є обов'язковим для депутатів міської ради та її виконавчих органів.
Виконавчі органи міської ради не пізніше як за 20 робочих днів до пленарного засідання сесії міської ради подають на ім'я міського голови службову записку, а постійні депутатські комісії, депутати міської ради - не пізніше як за 20 днів до пленарного засідання сесії звернення щодо включення питання до порядку денного сесії. До службової записки або звернення додаються:
- проект рішення (у разі подання проекту рішення виконавчим органом міської ради - завізований юридичним відділом міської ради);
- пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності його розгляду;
- список осіб, яких необхідно запросити на сесію при розгляді цього питання (у разі необхідності);
- економічне обґрунтування (за необхідності фінансових витрат для реалізації рішення);
- інформація щодо проходження процедури розгляду регуляторного акта (для проектів регуляторних актів).
Проекти рішень міської ради, які вносяться депутатами міської ради, протягом 5 робочих днів з дня їхнього внесення розглядаються юридичним відділом міської ради та відповідними виконавчими органами міської ради. У разі невідповідності внесеного проекту рішення вимогам закону, юридичним відділом та (або) відповідними виконавчими органами міської ради подається відповідний висновок. Автор проекту має право протягом 5 днів з дня отримання висновку усунути невідповідність та внести доопрацьований проект рішення. У разі неусунення автором проекту виявлених юридичним відділом недоліків або незгоди з ними, зазначений висновок поширюється серед депутатів.
Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту і відпрацьовані в установленому порядку, з пропозиціями щодо порядку денного надаються в електронній формі відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради для передачі їх депутатам міської ради на електронну пошту або цифрові носії за 20 днів до пленарного засідання, в тому числі для розгляду в депутатських групах та фракціях.
Постійні комісії протягом 5 робочих днів (на засіданнях відповідно до графіка) попередньо розглядають проекти рішень, що внесені на розгляд сесії міської ради, та надають висновки і рекомендації.
Відділ забезпечення депутатської діяльності міської ради забезпечує участь у засіданні постійної комісії доповідачів з тих питань, які визначила комісія для розгляду.
Суб'єкти підготовки проектів рішень беруть участь в їх обговоренні на всіх етапах: у засіданнях постійних комісій, спеціально утворених підготовчих комісій, депутатських груп, фракцій і робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради.
Порядок денний сесії міської ради формується відповідно до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та цього Регламенту. Робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради надаються міському голові пропозиції до проекту порядку денного.
У той же час ст.ст.78-80 Регламенту передбачено, що порядок денний та порядок розгляду питань, внесених до нього, затверджуються на початку пленарного засідання сесії шляхом голосування простою більшістю голосів від загального складу ради.
Голосування може проводитися як за кожною пропозицією про зміну порядку денного, так і за черговістю розгляду питань. Порядок денний пленарного засідання вважається прийнятим, якщо за це проголосувала більшість від загального складу ради.
До порядку денного до його затвердження у виняткових випадках можуть бути включені, за пропозицією міського голови, секретаря міської ради, фракцій, груп та постійних комісій, окремих депутатів, інші питання, за умови якщо: для прийняття рішення з цих питань не треба додаткових інформаційних матеріалів та не передбачених бюджетом фінансових витрат; підтверджується наявність у депутатів усіх необхідних для розгляду цього питання матеріалів; питання потребує негайного вирішення (при цьому проект рішення, у разі потреби, готується спеціально обраною редакційною комісією і розповсюджується нею серед депутатів у ході пленарного засідання сесії). Кожна з таких пропозицій ставиться на голосування і вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від загального складу ради.
Надаючи оцінку наявності чи відсутності підстав для задоволення позову з огляду на встановлені обставини справи та приписи норм права, які регулюють спірні правовідносини, суд враховує, що ч.1 ст.2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з тим, право оскаржити рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень мають особи, права, свободи та інтереси яких відповідні рішення, дії чи бездіяльність порушують.
Таким чином, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.
Гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту".
Також у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
Отже, гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як встановлено судом на підставі наданих сторонами доказів, стверджуваного позивачем порушення його права як депутата на внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що віднесені до її відання, а також інтересу щодо розгляду внесеного проекту рішення, не було допущено відповідачем з огляду на те, що останнім, попри на не включення до проекту порядку денного ХІХ сесії Херсонської міської ради сьомого скликання ініційованих позивачем питань, ці самі питання були поставлені згідно із Регламентом Херсонської міської ради на голосування щодо включення до порядку денного сесії за пропозицією самого позивача під час затвердження порядку денного сесії. Однак ці питання не були включені до порядку денного, так як не набрали потрібної кількості голосів депутатів Херсонської міської ради.
Таким чином, позивач скористався законодавчо передбаченою та дієво забезпеченою відповідачем можливістю включити ініційовані ним питання на розгляд щодо включення до порядку денного сесії, а отже, реалізував своє право пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами, а також вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.
Окремо слід зазначити, що у ході судового розгляду не здобуто доказів, які б доводили причинний зв'язок між оскаржуваною бездіяльністю відповідача та результатами голосування міської ради за пропозицію позивача щодо включення до порядку денного проектів рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки дотримання вимог Земельного кодексу України під час розгляду звернень з приводу надання в оренду чи власність земельних ділянок" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань перевірки якості дитячого харчування у дитячих дошкільних закладах та загальноосвітніх школах". Затвердження порядку денного сесії на пленарному засіданні, складовою якого є внесення головою або депутатом пропозицій щодо внесення (доповнення) питань до порядку денного, є виключною компетенцією міської ради.
Аналізуючи викладене вище, суд приходить до висновку, що окремі недоліки процедури підготовки чергової сесії та саме факт не включення відповідачем запропонованих позивачем проектів рішень до проекту порядку денного сесії, не стало перешкодою для реалізації позивачем його прав депутата місцевої ради, визначених ст.19 Закону № 93-IV.
Таким чином, враховуючи вищенаведене, суд прийшов до висновку про відмову в задоволенні позовних вимог у зв'язку з тим, що оскаржена бездіяльність відповідача не порушує права та законні інтереси позивача та не має для нього ніяких правових наслідків.
Керуючись ст.ст.9, 14, 73-78, 90, 143, 194, 242-246, 250, 255, 262 КАС України, суд -
вирішив:
Відмовити в задоволенні позову депутата Херсонської міської ради Романюка Олега Ярославовича (АДРЕСА_2, ідентифікаційний код НОМЕР_1) до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (АДРЕСА_3), третя особа: депутат Херсонської міської ради Линецький Михайло Валерійович (АДРЕСА_1, ідентифікаційний код НОМЕР_2) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до пп.15.5 п.15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 19 вересня 2018 р.
Суддя Бездрабко О.І.
кат.2