Справа: № 826/6525/16 Головуючий у 1-й інстанції: Клименчук Н.М. Суддя-доповідач: Кузьмишина О.М.
Іменем України
15 листопада 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,
Суддів: Глущенко Я.Б.,
Шелест С.Б.,
за участю секретаря судового засідання Пушенко О.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Національної поліції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2017 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення з публічної служби, зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_3 звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась з позовом до Національної поліції України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Департаменту захисту економіки Національної поліції України, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Національної поліції України від 12.02.2016 №94 о/с «По особовому складу Департаменту захисту економіки», про звільнення оперуповноваженого управління захисту економіки в Київській області ОСОБА_3 (РНОКПП НОМЕР_1).
- зобов'язати Національну поліцію України поновити ОСОБА_3 (РНОКПП НОМЕР_1) на посаді оперуповноваженого Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2017 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати постанову з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
Розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Як свідчать обставини справи та установлено судом першої інстанції, ОСОБА_3 01.03.2012 року прийнято на службу в органах внутрішніх справ на підставі наказу №46 о/с.
Відповідно до наказу №590 о/с від 06.11.2015 року позивача звільнено із служби в органах внутрішніх справ.
Наказом № 160 о/с від 11.11.2015 року ОСОБА_3 відповідно до п. 9,12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» та на підставі заяви призначено оперуповноваженим Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки НПУ з 07.11.2015 року.
Наказом Національної поліції України «По особовому складу Департаменту захисту економіки» від 12.02.2016 №94 о/с, позивача звільнено з посади оперуповноваженого Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України, через службову невідповідність, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію».
Підставою для звільнення став атестаційний лист ОСОБА_3 з висновками атестаційної комісії від 10.12.2015 та центральної атестаційної комісії від 26.12.2015.
Позивач вважає вказаний наказ про звільнення із займаної посади протиправним, а тому звернулась до суду з даним позовом.
Даючи правову оцінку діям відповідачів, як суб'єктів владних повноважень, колегія суддів апеляційного суду виходить з такого.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року №580-VIII (далі - Закон №580-VIII).
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 року №580-VIII (надалі - Закон №580-VIII) Національна поліція України (далі - поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Відповідно до ч.1 ст.57 Закону №580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Згідно ч.2 ст.57 Закону №580-VIII атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Аналогічні норми в частині підстав для атестування закріплені у п.3 розділу І Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС від 17.11.2015 року №1465 (надалі - Інструкція №1465).
Згідно ч.3 ст. 57 Закону №580-VIII атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Відповідно до ч.4 ст. 57 Закону №580-VIII рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що прийняття рішення про проведення атестації щодо конкретного поліцейського та проведення атестації може мати місце у виключних випадках, а саме: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
При цьому, вище перелічені підстави для проведення атестації з метою вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема, за фізичним станом, у зв'язку із хворобою, неналежною професійною підготовкою, порушенням порядку та правил несення служби. Проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є можливістю у той чи інший спосіб залишення на службі та, як крайній захід, звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю, виходячи із професійних, моральних і особистих якостей.
Відповідно до п.п.2 п.1 розділу IV Інструкції №1465 організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.
Разом з тим, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, які свідчать про підстави проведення атестування у зв'язку з наявністю підстав (передумов) для вирішення питання про призначення позивача на вищу посаду, заміщення якої здійснюється без проведення конкурсу чи для вирішення питання про його переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Вказані відомості також відсутні і в атестаційному листку.
В матеріалах справи міститься наказ відповідача 20.11.2016 року №210 о/с «Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві», згідно якого атестування поліцейських здійснюється з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС від 17.11.2015 №1465, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за № 1445/27890.
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у п.9 розділу XI Закону №580-VIII, відповідно до якого працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Отже, п.9 розділу XI Закону №580-VIII не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.
Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у ст.ст. 49, 61 Закону №580-VIII, серед яких, зокрема, досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.
Натомість, завданням атестування, згідно з ч.1 ст.57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка. Перелік обставин, що підлягають дослідженню під час атестування є ширшим, ніж передбачений ст.ст. 49, 61 названого Закону.
Крім того, ст. 57 Закону №580-VIII передбачає проведення атестування поліцейських, тобто громадян України, які відповідно до ч.1 ст.17 вказаного Закону склали Присягу поліцейського, проходять службу на відповідних посадах у поліції і яким присвоєно спеціальне звання поліції.
Застосування процедури атестування щодо кандидатів на посаду поліцейського, у тому числі тих, які приймаються на службу в поліцію відповідно до п.9 розділу XI Закону №580-VIII, не передбачено.
У ч.1 та ч.2 ст.58 Закону №580-VIII зазначено, що призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.
Доказів перебування позивача на одній з посад, передбачених ч.2 ст.58 Закону №580-VIII, відповідачі не надали.
Відповідно до ч.1 ст.8 Закону №580-VIII поліція діє виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Вичерпний перелік підстав для проведення атестування визначений у ч.2 ст.57 Закону №580-VIII.
Частиною 4 ст.57 Закону №580-VIII визначено особу, яка за наявності законодавчо визначених підстав уповноважена видати розпорядчий документ про проведення атестування.
З огляду на викладене представниками відповідачів не надано, а судом не встановлено жодного доказу, який би свідчив про наявність підстав про проведення атестування відповідно до вимог Закону №580-VIII.
Відповідно до п.п.2 п.1 розділу IV Інструкції №1465 організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.
Отже, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, відносно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені ч.2 ст.7 Закону №580-VIII.
Відповідно до п.5 розділу I Інструкції №1465 атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
У п.2 розділу ІІ Інструкції №1465 зазначено, що у Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:
1) центральні атестаційні комісії, персональний склад яких затверджується наказом Національної поліції України.
До повноважень центральних атестаційних комісій належить проведення атестування всіх поліцейських;
2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України.
До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції.
Відповідно до п.3 розділу ІІ Інструкції №1465 до складу атестаційних комісій входять:
1) у центральних атестаційних комісіях: голова комісії - Голова Національної поліції України або його перший заступник, або заступник; секретар комісії - особа, яку визначає Голова Національної поліції України.
У разі відсутності голови (секретаря) атестаційної комісії його обов'язки виконує член атестаційної комісії, який обраний більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії;
2) в атестаційних комісіях органів поліції: голова комісії та секретар комісії визначаються керівником органу поліції за погодженням із Головою Національної поліції України.
У разі відсутності голови (секретаря) атестаційної комісії його обов'язки виконує член атестаційної комісії, який обраний більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії.
Згідно п.4 розділу ІІ Інструкції №1465 до зазначених вище атестаційних комісій можуть бути включені працівники підрозділів кадрового забезпечення, Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, практичної психології та інші працівники апарату Національної поліції України чи органу поліції, а також за згодою народні депутати України, працівники МВС, громадських, правозахисних організацій, представники проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації.
Кандидати з числа народних депутатів України, працівників МВС, громадських, правозахисних організацій, проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації включаються до складу атестаційних комісій за пропозиціями, які були отримані після розміщення відповідних оголошень на офіційних сайтах МВС чи органів поліції, та за наявності їхньої згоди.
Згідно атестаційного листа за висновком начальника УЗЕ у Київської області ДЗЕ Національної поліції України Сумало Н.М., згідно якого за результатом проведеного аналізу проходження служби позивача, її професійної та спеціальної підготовки, а також конкретних показників служби, на підставі всебічного вивчення особистих, професійних та її ділових якостей, позивач відповідає займаній посаді, яка характеризується виключно позитивно.
Із атестаційного листа позивача з результатами тестування та атестування вбачається, що позивач за результатами проведеного тестування за тестом на знання законодавчої бази набрала 33 бали, а за тестом на загальні здібності та навички - 39 балів, тобто позивач набрала більш ніж середню кількість балів, які надали позивачу можливість пройти подальше атестування - співбесіду.
Згідно витягу протоколу Центральної атестаційної комісії від 10.12.2015року №10/12/15-3, атестаційною комісією під час проведення атестування досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які зібрано на особу, яка проходить атестування, а саме: декларація про доходи; послужний список (Форма 1); інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 Закону України «Про очищення влади»; інформацію з відкритих джерел.
Членами атестаційної комісії особі, яка проходить атестування, були поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації особи щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше.
За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення прийнято рішення, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню із служби в поліції через службову невідповідність (5 голосів - «за», 1 голос «утримались»).
Разом з тим, із витягу з протоколу Центральної атестаційної комісії від 10.12.2015 року №10/12/15-3 не вбачається, які саме питання комісія ставила позивачу і які відповіді позивачем надано комісії. Вказане свідчить про порушення комісією п. 20 Інструкції та формальний підхід щодо проведення атестування поліцейських, в тому числі щодо позивача.
Протокол Центральної атестаційної комісії від 10.12.2015 №10/12/15-3 не підписаний головою комісії та її членами відносно позивача, як це вимагає п. 23 Інструкції, згідно якого протоколи засідань атестаційної комісії підписуються головою, секретарем, присутніми на її засіданні членами комісії, тобто на кожного конкурсанта повинен бути підписаний окремий протокол.
В матеріалах справи також міститься додаток №1 до Протоколу засідання №1 Центральної атестаційної комісії від 10.12.2015 (т. 1 а.с. 91), згідно якого комісією зазначено, що у позивача відсутня мотивація та позивач не може обґрунтувати та пояснити зміни і коло своїх службових обов'язків. Вказані підстави суперечать критеріям, які враховується атестаційними комісіями при прийнятті рішень стосовно поліцейського, тобто не вбачається будь-яких конкретних, визначених п. 16 Інструкції, критеріїв, які б давали підстави атестаційній комісії прийняти рішення щодо невідповідності позивача займаній посаді. Одночасно з тим, вказаний додаток до протоколу атестаційної комісії не передбачений будь-яким нормативно-правовим документом, у тому числі будь-яким підзаконним актом.
Позивачем 24.12.2015 подано скаргу на рішення Центральної атестаційної комісії, однак, як вбачається з протоколу № б/н від 26.12.2015р. Центральної Апеляційної атестаційної комісії прийнято рішення про відхилення скарги поліцейського.
Із вказаного протоколу Центральної апеляційної атестаційної комісії від 26.12.2015 не вбачається перелік питань поставлених апеляційною атестаційною комісією позивачу та які відповіді позивач надав, що також свідчить про недотримання апеляційної атестаційною комісією п. 20 Інструкції та формальний підхід щодо проведення атестування поліцейських, в тому числі щодо позивача.
Протоколи Центральної атестаційної комісії від 10.12.2015 та Центральної апеляційної атестаційної комісії від 26.12.2015 не містить в собі жодних відомостей щодо змісту такої співбесіди, питань, відповідей та недоліків, виявлених в поданих на атестацію документах, а також використаної інформації з відкритих джерел. Не були повідомлені такі відомості відповідачами і під час розгляду справи в суді.
З дослідженого змісту вказаних вище документів, які були подані на розгляд Центральній атестаційній комісії та Центральній апеляційній атестаційній комісії, не встановлено жодних відомостей, які б свідчили про неналежне виконання позивачем своїх службових обов'язків в органах національної поліції (а до цього - в органах внутрішніх справ), вказували на його службову невідповідність, підстав для застосування до нього обмежень, передбачених Законом України «Про очищення влади» та необхідність звільнення з органів національної поліції.
Разом з тим, із наявної в матеріалах справи Інформаційної довідки, позивач упродовж служби в органах внутрішніх справ до дисциплінарної відповідальності не притягувалась.
Відповідно до п.5, п.6 розділу VI Інструкції №1465 поліцейський, щодо якого центральною атестаційною комісією чи атестаційною комісією органу поліції прийнято висновок, визначений підпунктом 3 або 4 пункту 15 розділу IV цієї Інструкції, за умови набрання ним загалом за професійний тест та тест на загальні здібності та навички 60 балів і більше має право протягом 5 робочих днів з дня ознайомлення або оприлюднення на офіційному веб-сайті МВС, Національної поліції України чи відповідного органу поліції результатів атестування подати скаргу на висновок відповідної атестаційної комісії.
Скарги, подані з порушенням строку чи установленого порядку, не приймаються і не розглядаються.
Відповідачами не доведено, що позивач під час проходження служби не дотримувався вимог присяги, нехтував інтересами служби, не виконував покладені на нього як на працівника органів внутрішніх справ обов'язки, мав не зняті дисциплінарні стягнення тощо для встановлення юридичних фактів, які могли призвести до висновків про невідповідність позивача займаній посаді.
Разом з тим, матеріали справи свідчать, що протягом служби в органах внутрішніх справ, позивач зарекомендувала себе з позитивної сторони. До виконання службових обов'язків ставилася добросовісно, старанно.
Протягом судового розгляду справи відповідачами не доведено, що при прийнятті рішення про невідповідність займаній посаді враховувалися обов'язкові критерії відповідно до п.16 розділу IV Інструкції №1465, а також, що за сукупністю оцінки усіх критеріїв позивач презентував себе як некваліфікований працівник.
З аналізу норм Закону №580-VIII вбачається, що визначення поняття «службова невідповідність» норми Закону не містять. Поряд з цим, виходячи із вимог та обмежень, що ставляться до поліцейського, та загального розуміння понять, можна дійти висновку, що під службовою відповідністю мається на увазі відповідність поліцейського встановленим вимогам, добросовісне виконання вимог законодавства та дисциплінованість. Тобто, службова невідповідність - це невідповідність займаній посаді в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку та правил несення служби тощо.
Оскільки, метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є встановлення можливості залишення на службі та, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю, у контексті розуміння норм Закону №580-VIII та Інструкції №1465, звільнення через службову невідповідність може бути застосовано як вид дисциплінарного стягнення, про що зроблено висновок у постанові Верховного Суду України від 11.03.2014 року №21-13а14.
Суд звертає увагу на відсутність у матеріалах справи доказів, які б вказували на невідповідність позивача займаній посаді, наприклад, акту відповідного службового розслідування, документів, що характеризують його із негативної сторони або вказують на його низький професійний рівень.
З урахуванням вище викладеного, беручи до уваги протиправність проведення атестації та безпідставність рішення атестаційної комісії, суд приходить до висновку, що звільнення ОСОБА_3 через службову невідповідність за п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону відбулося незаконно, а тому оскаржуваний наказ про звільнення ОСОБА_3, суд вважає протиправним та, як наслідок, таким, що підлягає скасуванню, у зв'язку із чим ОСОБА_3 належить поновити на посаді оперуповноваженого Управління захисту економіки в Київській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України..
Частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, який відповідачами в даному випадку не виконано.
Згідно зі ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, що на думку колегії апеляційного адміністративного суду, дотримано судом першої інстанції.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування постанови суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст.195, 197, 200, 205, 206 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Національної поліції України залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2017 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина
Судді: Я.Б.Глущенко
С.Б.Шелест
Повний текст ухвали виготовлено 17.11.2017 року.