15 грудня 2016 року м. Київ К/800/13090/16
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів:Черпіцької Л.Т.
Донця О.Є.
Голяшкіна О.В.
провівши попередній розгляд адміністративної справи за касаційною скаргою ОСОБА_4, ОСОБА_5 на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду 20.10.2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду 19.04.2016 року у справі № 809/3370/15 за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області третя особа: ОСОБА_6 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
У червні 2016 року ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулися в суд з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області, Городенківського районного відділу управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області в якому просили визнати протиправною бездіяльність відповідачів з питань виконання судового рішення, прийнятого постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.01.2014 року у справі № 2а-1731/11/0970; зобов'язати відповідачів невідкладно припинити незаконне функціонування гаражно-сервісного комплексу ФОП ОСОБА_8, як такого, що складає виклики та загрози життю та здоров'ю ОСОБА_5 та ОСОБА_4 , тим більше, що акт про введення з експлуатацію даного комплексу скасовано судом, рішення про що набуло законної сили 02.04.2015 року; зобов'язати відповідачів надати суду протягом трьох діб з дня постановлення судового рішення на цей позов звіт про виконання судового рішення; вирішити питання судових витрат позивачів по даному адміністративному позову.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами протиправно не виконується рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду в справі за №2а-1731/11/0970 щодо припинення діяльності гаражно-сервісного комплексу фізичної особи-підприємця ОСОБА_8, внаслідок чого створюється небезпека життю та здоров'ю позивачів. Визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області в частині прийняття в експлуатацію закінченого будівництва (об'єкта) «гаражно-сервісного комплексу» за адресою: АДРЕСА_1 та скасовано акт № 1052 від 11.12.2009 року готовності до експлуатації об'єкта «гаражно-сервісного комплексу» за адресою: вул. Гололя б/н, м. Городенка, Івано-Франківська область. Позивачі зазначали, що спорудження вказаного промислового обєкту призвело до порушення їх прав, зокрема нормальних умов життєдіяльності поряд з промисловим об'єктом, експлуатація якого впритул до житла людини відповідно до нормативно-правових актів є протиправною.
Ухвалами Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року первинних відповідачів Городенківський районний відділ управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області замінено належним відповідачем - управлінням Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області замінено належним відповідачем - управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів ОСОБА_6
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
На постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року надійшла касаційна скарга ОСОБА_4, ОСОБА_5, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нової постанови про задоволення позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.01.2014 року постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду в справі за № 2а-1731/11/0970, яка набрала законної сили відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду від 02.04.2015 року частково задоволено позов ОСОБА_5 та ОСОБА_4 до Городенківської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області, Головного управління Держземагенства в Івано-Франківській області, відділу Держземагенства у Городенківському районі Івано-Франківської області, відділу містобудування, архітектури та містобудівного кадастру Городенківської районної державної адміністрації, Снятинського міжрайонного управління держсанепідемслужби в Івано-Франківській області, відділу культури і туризму Городенківської районної державної адміністрації в Івано-Франківській області, третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_6 про визнання протиправними дій та рішень, зобов'язання вчинення дій. Визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області в частині прийняття в експлуатацію закінченого будівництва (об'єкта) «гаражно-сервісного комплексу» за адресою: АДРЕСА_1 та скасовано акт № 1052 від 11.12.2009 року готовності об'єкта «гаражно-сервісного комплексу» за адресою: АДРЕСА_1 до експлуатації.
Позивачі 18.06.2015 року звернулись до Городенківського районного відділу управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України з проханням невідкладно припинити діяльність гаражно-сервісного комплексу, що належить ОСОБА_6 Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області не провело перевірку «гаражно-сервісного комплексу» за адресою: АДРЕСА_1, у зв'язку з відсутністю підстав, встановлених п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності відповідачів з питань виконання судового рішення, прийнятого постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.01.2014 року у справі № 2а-1731/11/0970 суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що Державна служба з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області не була стороною по справі № 2а-1731/11/0970. Державну архітектурно-будівельну інспекцію в Івано-Франківській області вищевказаним судовим рішенням не було зобов'язано припинити незаконне функціонування гаражно-сервісного комплексу, що належить на праві власності ФОП ОСОБА_8
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції виходячи з наступного.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Згідно ч. 2 ст. 38 вказаного Закону за рішенням суду самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво, а виконання рішення суду, що набрало законної сили, щодо знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється відповідно до Закону України «Про виконавче провадження».
Колегія суддів зазначає, що згідно з рішенням Городенківського районного суду від 26.05.2010 року, яке набрало законної сили 22.09.2010 року, в задоволенні позову ОСОБА_5, ОСОБА_4 до ОСОБА_6, Городенківської міської ради, Івано-Франківської інспекції держархбудконтролю про визнання незаконними та скасування рішення виконкому Городенківської міської ради за № 624 від 04.09.2009 року, договору оренди земельної ділянки від 20.05.2008 року, дозволу на виконання робіт №1417 від 15.09.2009, знесення нежитлових приміщень відмовлено. При цьому факту самочинного будівництва гаражно-сервісного комплексу не встановлено.
Також постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23.01.2014 року у справі № 2а-1731/11/0970 не прийнято рішень щодо зобов'язання Державної служби з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області вчинити будь-які дії.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині зобов'язання відповідачів невідкладно припинити незаконне функціонування гаражно-сервісного комплексу ФОП ОСОБА_8, як такого, що складає виклики та загрози життю та здоров'ю ОСОБА_5 та ОСОБА_4, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що згідно ч.1 ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Позивачі 18.06.2015 року звернулись до Городенківського районного відділу управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України з проханням невідкладно припинити діяльність гаражно-сервісного комплексу, що належить ОСОБА_6
Оскільки згідно п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно: з дозволу Кабінету Міністрів України; за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки; згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України, а сума доходу фізичної особи-підприємця ОСОБА_6 за 2014 рік становила 326 334 грн., відповідно до довідки ДПІ в Городенківському районі № 924/10/09-04-17-017 від 31.07.2015 року, у відповідача були відсутні законні підстави для проведення позапланової перевірки фізичної особи-підприємця ОСОБА_6 щодо стану дотримання законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки гаражно-сервісного комплексу.
Водночас, колегія суддів зазначає, що під час розгляду справи судами не було звернуто увагу на наступне.
Вирішуючи справу по суті суди попередніх інстанцій виходили з того, що управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області належить до переліку контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за виключенням випадків, передбачених пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 р. №7 1-VIII.
Однак судова колегія не погоджується з даними висновками судів попередніх інстанцій та вважає помилковими доводи судів попередніх інстанцій про поширення на спірні правовідносини вимог п. 3 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 року № 71-VIII.
Так, Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи» направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.
Отже, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню.
Відповідно до ст. 1 Податкового кодексу України даний кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.
Відтак, беручи до уваги завдання Державної служби з надзвичайних ситуацій України щодо реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, можна дійти висновку, що Державної служби з надзвичайних ситуацій України не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України.
Отже помилковим є посилання судів на п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 р. № 71-VIII.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме:
- Закон України «Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи» № 71 -VIII (п. З Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень, н. 41.1 ст. 41 ПК України;
- Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України» № 76-VIII (п. 8 Прикінцевих положень), яким мораторії на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.
Вказане засвідчує, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державної служби з надзвичайних ситуацій України регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року, а не Законом № 71-VIII і в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року.
Згідно з пунктом 8 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.1 2.2014 № 76-VІІІ установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки. Отже на даний час мораторій встановлений вищезазначеним законом на проведення контролюючими органами перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців закінчився 01 липня 2015 року.
Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами встановлений Законом № 71-VШ стосується лише контролюючих органів визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Колегія суддів звертає увагу також на те, що норми Закону № 76-VІІІ, зокрема щодо обмежень у проведенні перевірок, є загальними та стосуються всіх контролюючих органів, тоді як норми Закону № 71-VІІІ є спеціальними та стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, зборів та митних платежів, оскільки критеріями визначення переліку підприємств, на які такі обмеження не поширюються, зокрема, є обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності таких підприємств (виробництво чи імпорт підакцизних товарів).
Саме такі положення вказаних вище нормативних актів робить послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийнято різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, обмеженим повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб'єктів господарювання.
Офіційне роз'яснення щодо мораторію на проведення перевірок підприємств, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами, надало також Міністерство Юстиції України в листі від 04.12.2015 р. N 2112/14157-0-4-15/8.1, в якому зазначає, що вказаний Закон від 28 грудня 2014 року N 71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що обмеження, встановлені пунктом 3 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», розповсюджується тільки на здійснення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців у відносинах, що виникають у сфері справляння податків і зборів та здійснюються Державною фіскальною службою та її територіальними органами.
Між тим, оскільки позивачі звернулися до Державної служби з надзвичайних ситуацій України із заявою про проведення перевірки 18.06.2015 року, на час відповідного звернення діяв мораторій на проведення перевірок контролюючими органами згідно з пунктом 8 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.1 2.2014 № 76-VІІІ.
З урахуванням наведеного судова колегія погоджується з судами першої та апеляційної інстанцій щодо відмови в задоволенні позовної вимоги стосовно зобов'язання відповідачів невідкладно припинити незаконне функціонування гаражно-сервісного комплексу ФОП ОСОБА_8, але з інших підстав.
Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України
Касаційну скаргу ОСОБА_4, ОСОБА_5 відхилити, а постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду 20.10.2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду 19.04.2016 року у справі № 809/3370/15 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: