31 серпня 2016 року м. Київ К/800/12044/16
Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Васильченко Н. В., Горбатюка С. А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АВР-БУД» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - товариство з обмеженою відповідальністю «Зелемінь», про скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2016 року,
У вересні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальність «АВР-БУД» (далі - ТОВ «АВР-БУД») звернулося до суду з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Львівській області про скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без дотримання дозволу на виконання будівельних робіт №10-з/ф від 13 серпня 2015 року (далі - Припис від 13 серпня 2013 року).
Позовні вимоги обґрунтовано безпідставністю висновків органу держархбудконтролю щодо наявності порушень державних будівельних норм при проектуванні і будівництві об'єкта на вул. О. Степанівни, 8 у місті Львові, про які зазначено в акті № 22-з від 13 серпня 2015 року, складеного за наслідками позапланової перевірки ТОВ «Будімекс», ТОВ «Зелемінь» і ТОВ «АВР-БУД» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2015 року адміністративний позов ТОВ «АВР-БУД» задовольнив повністю.
Визнав протиправним і скасував виданий Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області ТОВ «АВР-БУД» припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без дотримання дозволу на виконання будівельних робіт №10-з/ф від 13 серпня 2015 року.
Стягнув з Державної архітектурно-будівельної інспекції України в користь ТОВ «АВР-БУД» 1218,00 гривень судових витрат.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 лютого 2016 року залишив без змін постанову Львівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року.
У касаційній скарзі Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ), посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Своєю чергою ТОВ «АВР-БУД» у запереченнях зазначає про необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
Таку ж позицію підтримує ТОВ «Зелемінь», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, яке у своїх письмових запереченнях на касаційну скаргу також зазначило про законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій.
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
У справі встановлено, що на виконання постанови старшого слідчого слідчого відділення Залізничного РВ ЛМУ ГУМВС України у Львівській області капітана міліції Дмитріва Р.М. від 1 липня 2015 року про призначення перевірки у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12015140060001314 від 21 травня 2015 року щодо законності будівництва на вул. О. Степанівни, 8 у місті Львові, державні інспектори Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції у Львівській області провели позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних норм, стандартів і правил ТОВ «Будімпекс» (замовник), ТОВ «Зелемінь» (проектна організація) та ТОВ «АВР-БУД» (забудовник), за наслідками якої складено акт перевірки від 13 серпня 2015 року № 22-з (далі - акт перевірки), в якому зазначено про виявлені порушення вимог окремих пунктів державних будівельних норм (далі - ДБН).
Зокрема відповідач зазначив, що у наданій під час перевірки проектній документації щодо названого вище об'єкта будівництва, розробленій ТОВ «Зелемінь», не передбачено влаштування та, відповідно, відсутні розрахунки щодо господарського майданчика для проектованого будинку; у розділі вирішення генплану (1.2) не обумовлено 100% забезпечення постійними паркомісцями мешканців проектованого будинку. Розрахункова потреба для проектованого будинку - 66 постійних машино-місць та 7- машино-місця для тимчасового зберігання. Згідно з проектом передбачено постійних 47 машино-місць, та 6 машино-місця для тимчасового зберігання автомобілів; проектна організація не надала розрахункового обґрунтування впливу нового будівництва на навколишню забудову і територію та розроблених заходів із збереження експлуатаційних якостей існуючих будівель і споруд; проектна організація не надано розрахунку забезпечення рівня інсоляції квартир буд. № 12 на вул. О. Степанівни, що не відповідає вимогам п 3.2.4. ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва»; проектна організація не розробила календарного плану будівництва; ТОВ «Зелемінь» надало накладну про передачу замовнику проектної документації від 17 грудня 2014 року (угода на виготовлення комплексної проектно-пошукової документації від 19 грудня 2014 року № 15-04/12).
Таким чином, як зазначено в акті перевірки, проектна організація ТОВ «Зелемінь» передала замовнику будівництва (ним зазначено ТОВ «Будімекс») проектну документацію розроблену з порушенням вимог: п. 3.16 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень»; вимог п.7.43 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», вимог п. п. З.5., 3.6 ДБН В1.2-12-2008 «Будівництво в умовах ущільненої забудови. Вимоги безпеки»; вимог п. 3.2.3. ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», а також вимог частини першої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», статті 26 Закону України «Про архітектурну діяльність».
На підставі акта перевірки Департамент ДАБІ видав позивачу Припис від 13 серпня 2015 року з вимогою зупинити виконання будівельних робіт з будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом на вул. О Степанівни, 8 у м. Львові зі знесенням існуючих споруд до моменту усунення виявлених порушень згідно з переліком.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що за змістом пункту 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, припис про зупинення виконання будівельних робіт складається лише у разі початку виконання таких робіт без відповідних дозвільних документів, якими є повідомлення, реєстрація декларації про початок виконання підготовчих робіт та дозвіл на виконання будівельних робіт. Також суд першої інстанції зазначив про те, що виявлені під час позапланової перевірки порушення ДБН стосуються проектної організацій, яка передала замовнику проектну документацію, однак жодним чином не поширюються на замовника будівельних робіт. Сама ж проектна документація пройшла відповідну будівельну експертизу, за наслідками якої експертна організація підтвердила її відповідність державним будівельним стандартам і правилам, що спростовує наявність порушень ДБН, про які зазначив відповідач.
Таку позицію підтримав і Львівський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи. Поряд з тим апеляційний суд зазначив про необґрунтованість висновків відповідача стосовно порушення державних будівельних норм, про які зазначено в акті перевірки.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначений висновок вважає обґрунтованим і таким, що зроблений на підставі правильно застосованих норм матеріального права.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Згідно з частиною першою статті 41 Закону № 3038-VI (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Частиною другою статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 41 Закону 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, з-поміж іншого, мають право: видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону); проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункт 4 частини першої статті 41 Закону).
Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція), правовий статус якої визначено Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (далі - Положення № 294).
За змістом абзацу третього пункту 3 Положення № 294 основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Відповідно до пункту 4 Положення № 294 Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності (абзац третій підпункту 7 пункту 4 Положення № 294); у визначених законодавством випадках зупиняє підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (підпункт 11 пункту 4 Положення № 294).
Відповідно до підпунктів 6, 7 пункту 6 Положення № 294 Держархбудінспекція для виконання покладених на неї завдань має право видавати у визначених законодавством випадках обов'язкові до виконання приписи; складати акти перевірок у сфері містобудівної діяльності.
Згідно з пунктом 7 Положення № 294 Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Відповідно до підпункту 1 пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з пунктами 16, 17 Порядку, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Отже, державний архітектурно-будівельний контроль має на меті забезпечити дотримання такими суб'єктами відносин у сфері містобудування як замовники, проектувальники, підрядники, експертні організації вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності.
Одним із способів реагування органів державного архітектурно-будівельного контролю на виявлені порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності є видання припису з обов'язковими до виконання вимогами. Стосовно власне вимог припису, то за змістом положень пункту 3 статті 41 Закону № 3038-VI орган державного-архітектурно-будівельного контролю, з-поміж іншого, має право вимагати зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, <…>, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Норми такого ж змісту містяться й у Положенні № 294, що зазначено вище.
У справі встановлено, що позапланова перевірка на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил проводилась щодо трьох суб'єктів - замовника (ТОВ «Будімекс»), ТОВ «Зелемінь» (проектна організація) і ТОВ «АВР-БУД» (підрядник), але стосувалась одного об'єкта будівництва. Об'єкт будівництва - «Багатоквартирний житловий будинок із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом на вул. О. Степанівни, 8 у м. Львові», віднесено до ІІІ категорії складності і його будівництво розпочато на підставі Декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої Інспекцією ДАБК у Львівській області 29 грудня 2014 року № ЛВ 083143640024.
Суди попередніх інстанцій з'ясували, що під час позапланової перевірки орган контролю звернув увагу не на законність розпочатих будівельних робіт, а зазначив про низку виявлених порушень державних будівельних норм у проектній документації об'єкта будівництва «Багатоквартирний житловий будинок із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом на вул. О. Степанівни, 8 у м. Львові», про які зазначено вище.
Щодо самого будівництва об'єкта «Багатоквартирний житловий будинок із вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення і підземним паркінгом на вул. О. Степанівни, 8 у м. Львові», то таке здійснюється на законних підставах, що на думку судів попередніх інстанцій заперечує саму можливість винесення припису з вимогою про зупинення будівельних робіт. Натомість виявлення порушень ДБН у проектній документації може бути підставою для настання відповідальності для проектної організації, а не для ТОВ «АВР-БУД» (будівельна організація).
Як встановлено у справі, проектну документацію на будівництво зазначеного об'єкта розробило ТОВ «Зелемінь». Будівельну експертизу цієї документації здійснили кваліфіковані у цій галузі експерти філії ДП «Укрдержбудекспертиза» у Львівській області, які в своєму висновку від 3 грудня 2014 року підтвердили відповідність проекту будівництва багатоквартирного житлового будинку на вул. О. Степанівни, 8 у м. Львові вимогам, зокрема, ДБН.
Окрім того, стосовно забудови ділянки на вул. Олени Степанівни, 8 у м. Львові у червні 2013 року проводилося засідання архітектурно-містобудівної ради при управлінні архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради, на якому погоджено придатність до містобудівних потреб розробленої містобудівної документації з розміщення багатоквартирного житлового будинку на ділянці по вул. О. Степанівни, 8 у м. Львові. Щодо забудови за вказаною адресою також відбулось також громадське обговорення, перебіг якого оформлено протоколом від 1 серпня 2013 року, затвердженого міським головою А.І. Садовим.
Стосовно суті виявлених порушень, то суд апеляційної інстанції, дослідивши всі докази, якими відповідач доводить правомірність свого рішення, дійшов висновку про необґрунтованість його тверджень щодо наявності порушень окремих пунктів ДБН 360-92**, ДБН В.1.2-12-2008, ДБН В.2.2.-15-2005, ДБН А.3.1-5-2009, які описано в акті перевірки.
Зокрема апеляційний суд зазначив про наявність в проектній документації на проектований будинок влаштування та розрахунку щодо господарського майданчика, про надання під час перевірки проекту влаштування шпунтового огородження у складі проектної документації, за винятком розрахункової частини цих заходів, які належать проектній організації на праві інтелектуальної власності, а також календарного плану будівництва, розробленого у складі проекту організації будівництва, та про виправлення порушень в частині відсутності у журналі авторського нагляду підрядної організації відмітки про усунення відхилень від проекту. Також суд апеляційної інстанції зазначив про безпідставність покликань відповідача на те, що в розділі вирішення генплану (1.2) не обумовлено 100% забезпечення постійними парко місцями мешканців проектованого будинку <...>, оскільки для приміщень громадського призначення (офісів) зі сторони вул. О. Степанівни передбачається три парко місця (максимальна кількість працівників 30 осіб) для тимчасового зберігання; для мешканців (необхідно 10 машино місць) - 3 біля входу в секцію № 2, решта з північного боку вздовж проектованого проїзду між школою та проектованим будинком, згідно матеріалів актуалізації раніше розробленої ДІМП «Містопроект» та погодженої містобудівної документації житлового кварталу.
За наведених вище обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про невідповідність оскарженого припису від 13 серпня 2015 року критеріям, встановленим у частині другій статті 3 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 220-1, 223, 224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2016 року у цій справі - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. В. Васильченко
С. А. Горбатюк