Справа: № 826/22072/15 Головуючий у 1-й інстанції: Мазур А.С.
Суддя-доповідач: Бужак Н.П.
26 квітня 2016 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Бужак Н. П.
Суддів: Гром Л.М., Костюк Л.О.
За участю секретаря: Івченка М.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Головне управління Держгеокадастру у м. Києві про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_2 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Головне управління Держгеокадастру у м. Києві, у якому просила, з урахуванням уточнених позовних вимог:
- визнати протиправними дії Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), які полягають у неправомірній відмові в наданні публічної інформації;
- зобов'язати Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надати можливість для ознайомлення з публічною інформацією про землі комунальної власності, що наявна у міському земельному кадастрі на основі створеної за кошти міського бюджету автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр".
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 березня 2016 року у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
Не погоджуючись із зазначененим рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Заслухавши суддю-доповідача, осіб, що з'явилися в судове засідання, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 за допомогою електронної пошти надіслала до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) запит на інформацію № 1 від 14.07.2014 року, у якому просила надати інформацію щодо призначення спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому законом порядку доступ до публічної інформації у Департаменті на виконання п.п. 4, 5 ст. 14 Закону; точне місцезнаходження спеціально відведеного місця (місць) у Департаменті із зазначенням адреси та номеру службових кабінетів для отримання запитувачами публічної інформації з ПК "Кадастр" та відповідно мати змогу самостійно працювати з ПК "Кадастр" із можливістю перегляду в онлайн-режимі (режимі реального часу) даних міського земельного кадастру (або за допомогою призначених Департаментом відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації), робити виписки з ПК "Кадастр", фотографувати, записувати на будь-які носії інформації тощо, а також надавати публічну інформацію з ПК "Кадастр" на вимогу та запити запитувачів.
Проте, листом № 05703-057-193-з-3382 від 18.07.2014 року Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на вказаний вище інформаційний запит надав відповідь позивачу, крім іншого, зазначивши, що відповідно до ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту у разі не дотримання вимог до запиту на інформацію, передбачених ч. 5 ст. 19 цього Закону. Разом з тим, вказано, що враховуючи, що запитувачем інформації не вказано загального опису інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, він не підлягає задоволенню.
Відповідач також повідомив, що відповідальних за забезпечення доступу до публічної інформації осіб та місце для роботи запитувачів інформації визначено наказом Головного управління земельних ресурсів (на сьогодні Департамент земельних ресурсів) від 19.10.2011 року № 36.
Вважаючи дії відповідача щодо відмови у наданні запитуваної інформації протиправними позивач через представника звернулася до суду.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.05.2015 року у справі № 826/114/15 визнано протиправною відмову Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у наданні публічної інформації та зобов'язано Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надати відповідь на інформаційний запит № 1 від 14.07.2014 року у спосіб та строки, визначені Законом України "Про доступ до публічної інформації".
Дане рішення суду вмотивоване тим, що оскільки Департамент земельних ресурсів є належним розпорядником запитуваної інформації, то його відповідь з посиланням на нормативно-правовий акт, як загальнодоступне джерело, є неправомірною відмовою у наданні відповіді на п. 1 інформаційного запиту.
Разом з тим, колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду вважає, що твердження відповідача про те, що міський земельний кадастр в його електронному вигляді не є публічною інформацією та документом, що містить публічну інформацію,є правомірними, оскільки Закон України "Про доступ до публічної інформації", не регулює правовідносини щодо доступу до електронних баз даних, а забезпечує права кожного на доступ до публічної інформації та регулює порядок такого доступу.
Крім того, судова колегія зазначає, що у запиті ОСОБА_2 просила надати їй інформацію щодо місця ознайомлення з інформацією міського земельного кадастру яка міститься у електронній базі із зазначенням адреси та номеру службового кабінету в Департаменті земельних ресурсів .
Таким чином, на виконання вищевказаної постанови відповідачем було повторно розглянуто інформаційний запит ОСОБА_2 та надано відповідь від 03.07.2015 року № 05703-11805, в якій зазначено те, що відповідальними особами для забезпечення доступу запитувачів до інформації є начальники управлінь, їх заступники та начальники відділів; спеціальним місцем для роботи запитувачів інформації з документами чи їх копіями, створеним у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" є кабінет 215 Департаменту земельних ресурсів.
01.09.2015 року представник позивача - ОСОБА_3 прийшов у названий йому кабінет для отримання зазначеної у запиті № 1 від 14.07.2014 року публічної інформації, однак йому було повідомлено, що у зазначеному кабінеті надати запитувану інформацію неможливо з огляду на відсутність доступу до міського земельного кадастру.
Враховуючи дані обставини, позивач та його представник дійшли висновку, що у відповіді від 03.07.2015 року № 05703-11805 року була надана недостовірна інформація стосовно можливості ознайомлення з запитуваною інформацією у 215 кабінеті. Крім того, начальником відділу землеустрою та моніторингу земель Дніпровського району, який згідно наданої відповідачем відповіді є відповідальним за доступ до публічної інформації, було також відмовлено у наданні наведеної вище інформації.
Вважаючи таку відмову неправомірною та відсутність можливості для ознайомлення з публічною інформацією про землі комунальної власності, що наявна у міському земельному кадастрі на основі автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр", позивачка за захистом свої права звернувлася з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону "Про доступ до публічної інформації" від 09.06.2013 року № 2939-17, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 19 Закону, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Відповідно до ст. 13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Судом першої інстанції встановлено, що Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є належним розпорядником запитуваної інформації, з чим погоджується і колегія суддів апеляційної інстанції.
Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов'язані мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації.
Пунктом 4 ч. 1 ст .14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено обов'язок розпорядника інформації визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо.
Як убачається із матеріалів справи, Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом від 03.07.2015 року № 05703-11805 розглянув інформаційний запит ОСОБА_2 від 14.07.2014 року №1 та надав відповідь, у якій зазначив те, що відповідальними особами для забезпечення доступу запитувачів до інформації є начальники управлінь, їх заступники та начальники відділів, а спеціальним місцем для роботи запитувачів інформації з документами чи їх копіями, створеним у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації" є кабінет 215 Департаменту земельних ресурсів (01601, м. Київ, вул. Хрещатик, 32-А). Крім того, рішення, дії чи бездіяльність розпорядників нформації можуть буди оскаржені в порядку передбаченому с. 23 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Таким чином, колегія суддів вважає, що оскільки запит позивачки стосувався саме інформації про точне місцезнаходження спеціально відведеного місця (місць) в Департаменті земельних ресурсів із зазначенням адреси та номеру службових кабінетів для отримання запитувачами публічної інформації з міського земельного кадастру на основі автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр", як носія інформації, то відповідач надав повну відповідь на інформаційний запит ОСОБА_2 від 14.07.2014 року № 1 відповідно до норм чинного законодавства та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 26.05.2015 року у справі № 826/114/15.
Що стосується позовних вимог про зобов'язання Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надати можливість для ознайомлення з публічною інформацією про землі комунальної власності, що наявна у міському земельному кадастрі на основі створеної за кошти міського бюджету автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр", то колегія суддів зазначає наступне.
Рішенням Київської міської ради від 18.04.2013 року № 194/9251 "Про ведення міського земельного кадастру", відповідно до Земельного кодексу України, законів України "Про оренду землі", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності", "Про землеустрій", "Про оцінку земель", "Про столицю України - місто-герой Київ", "Про місцеве самоврядування в Україні", з метою забезпечення вирішення питань передачі (надання) земельних ділянок у власність або в користування із земель комунальної власності міста Києва, для встановлення місця розташування об'єктів землеустрою на території міста, їхніх меж, розмірів, правового статусу, визначення грошової оцінки земельних ділянок, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності та для прийняття відповідних рішень органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування Київська міська рада вирішила організувати ведення міського земельного кадастру.
Організувати ведення міського земельного кадастру - електронної (автоматизованої) геоінформаційної системи і бази даних, що забезпечує збирання, оброблення, аналіз, моделювання, постачання геопросторових даних і відображає черговий стан використання та охорони земель комунальної власності територіальної громади та інших земель міста Києва (далі - міський земельний кадастр) (А-20620).
Ведення міського земельного кадастру, згідно вказаного вище рішення, покладено на Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Також, Київською міською радою доручено Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) забезпечити ведення міського земельного кадастру на основі створеної за кошти міського бюджету автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр"; забезпечити зберігання та відображення в міському земельному кадастрі даних, внесених Департаментом земельних ресурсів виконавчого орану Київради (Київської міської державної адміністрації) до автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр" до 1 січня 2013 року; забезпечити внесення до міського земельного кадастру при організації землеустрою та здійсненні контролю за використанням і охороною земель комунальної власності територіальної громади міста Києва інформації (даних) про: земельні ділянки, право комунальної власності територіальної громади міста на які зареєстровано в установленому законом порядку; земельні ділянки, передані рішеннями Київської міської ради у власність чи користування та щодо яких Київською міською радою прийнято рішення про їх продаж, в тому числі на конкурентних засадах (аукціонах); договори оренди та купівлі-продажу земельних ділянок, орендодавцями та продавцями яких є Київська міська рада; нормативну грошову оцінку земель відповідно до рішень Київської міської ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста; рішення Київської міської ради про затвердження програм використання та охорони земель міста, розвитку зеленої зони та концепції формування зелених насаджень міста, а також про інші рішення Київської міської ради, що визначають правовий режим земель міста; матеріали інвентаризації земель міста, проведеної на виконання Постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу", рішень Київської міської ради та її виконавчого органу з питань земельної реформи; об'єкти землеустрою, суб'єкти земельних відносин та документацію із землеустрою; клопотання (заяви) фізичних і юридичних осіб щодо надання Київською міською радою дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо передачі (надання) земельних ділянок у власність чи користування на підставі відповідної документації із землеустрою; інші дані, що відповідно до законодавства визначають правовий режим використання та охорони земель.
Згідно з нормами Тимчасового порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві (далі - Тимчасовий порядок), затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.02.2013 року № 194/9251 "Про ведення міського земельного кадастру", міський земельний кадастр це електронна база даних, що забезпечує збирання, оброблення, аналіз, моделювання, постачання геопросторових даних і відображає черговий стан використання та охорони земель комунальної власності територіальної громади та інших земель міста Києва на основі ПК "Кадастр", з метою організації здійснення землеустрою та контролю використанням і охороною земель комунальної землеустрою.
Таким чином, міський земельний кадастр є електронною базою даних призначений для внутрішнього користування, забезпечення інформацією Київську міську раду, встановлена на рівні внутрішньої мережі (без доступу до інтернету), є базою даних державної установи, а чинним законодавством взагалі не передбачено можливість доступу до баз даних державних установ/
Крім того, суд першої інстанції врахував і те, що чинним законодавством передбачено обов'язок розпорядника інформації визначати спеціальні місця для роботи запитувачів виключно з документами чи їх копіями, а не з електронними базами даних державних установ.
Разом з тим судова колегія звертає увагу, що на Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) взагалі не покладено обов'язок ведення та оприлюднення у формі відкритих даних відомостей з програмного комплексу "Кадастр".
Відповідно до ст. ст. 21, 23 Тимчасового порядку, громадяни, зацікавлені в отриманні земельної ділянки із земель комунальної власності, надають згоду на обробку в ПК "Кадастр" їх персональних даних.
Можливість здійснення фотофіксації електронної бази даних міського земельного кадастру позивачем не тільки не передбачена чинним законодавством, але і суперечить ст. 6 Закону, оскільки зображення на моніторі комп'ютера електронної бази даних міського земельного кадастру містить не лише відображення земельних ділянок комунальної власності, але і земельних ділянок, які знаходяться у приватній власності громадян за результатами укладення цивільно-правових угод, що не є інформацією стосовно розпорядження комунальним майном.
Згідно ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
Відповідно до ст. 6 Закону, є конфіденційна, службова та таємна інформація. До конфіденційної інформації, згідно із нормами Закону, Законів України "Про інформацію" та "Про захист персональних даних", відноситься інформація про особу, і її поширення дозволяється виключно за згодою цієї особи, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Електронна база даних міського земельного кадастру відображає наявність відомостей про земельну ділянку, які можуть містити інформацію про особу щодо якої законом обмежено доступ в її наданні (тобто не тільки інформацію про прізвища імена по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб).
Отже, електронна база даних міського земельного кадастру може відображати відомості, що містять конфіденційну інформацію. Враховуючи, що обмеженню підлягає інформація, а не документ, обмежити доступ, тобто "закрити" відповідні дані, при перегляді даних на моніторі комп'ютера є неможливим, оскільки електронна база даних міського земельного кадастру не є документом. Саме тому законом встановлено можливість ознайомлення запитувачів саме з документами, а не з електронними базами даних.
Колегія суддів приходить до висновку, що міський земельний кадастр містить персональні дані осіб, а тому ПК "Кадастр" не може бути доступний для загального користування.
Крім того, що інформація про розташування земельних ділянок, їх кадастрові коди та цільове призначення, згідно з нормами Закону України "Про Державний земельний кадастр", відображена на публічній кадастровій карті України, розміщеній на офіційному сайті Державного агентства земельних ресурсів України.
Відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Згідно з ст. 36 Закону України "Про Державний земельний кадастр" на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру про: а) межі адміністративно-територіальних одиниць; б) кадастрові номери земельних ділянок; в) межі земельних ділянок; г) цільове призначення земельних ділянок; ґ) розподіл земель між власниками і користувачами (форма власності, вид речового права); д) обмеження у використанні земель та земельних ділянок; е) зведені дані кількісного та якісного обліку земель; є) нормативну грошову оцінку земель та земельних ділянок; ж) земельні угіддя; з) частини земельної ділянки, на які поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; и) координати поворотних точок меж об'єктів кадастру; і) бонітування ґрунтів; ї) інші відомості про земельні ділянки, передбачені статтею 15 та частиною другою статті 30 цього Закону, крім відомостей про реєстраційний номер облікової картки платника податків, серію та номер паспорта громадянина України, місце проживання, дату народження фізичної особи, які є інформацією з обмеженим доступом та не підлягають відображенню у відкритому доступі.
З аналізу норм чинного законодавства слідує, що особа, яка звернулася із запитом на отримання публічної інформації знайомиться, робить виписки, фотографує, копіює, сканує, записує на будь-які носії інформації, з відомостями, які є відкритими.
Крім того, судом першої інстанції встановлена і та обставина, що чинним законодавством не врегульовано механізму для міського земельного кадастру, за допомогою якого відповідач міг би надати представнику позивача доступ до відомостей, які містяться в програмному комплексі "Кадастр", таким чином, щоб інформація, яка містить персональні дані інших осіб, була відсутня, задля уникнення порушень прав інших осіб розпорядником інформації.
На відміну від місцевого земельного кадастру, який прийнято відповідно до рішення органу місцевого самоврядування, з метою забезпечення вирішення питань передачі (надання) земельних ділянок у власність (користування) із земель комунальної власності, здійснення контролю та охороною земель комунальної власності, Державний земельний кадастр ведеться з метою інформаційного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія вважає, що відсутні законні підстави щодо зобов'язання відповідача надати можливість для ознайомлення з інформацією, що наявна у міському земельному кадастрі на основі створеної за кошти міського бюджету автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр".
Таким чином, аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність протиправності в діях Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо відмові в наданні публічної інформації та зобов'язанні відповідача надати можливість для ознайомлення з публічною інформацією про землі комунальної власності, що наявна у міському земельному кадастрі на основі створеної за кошти міського бюджету автоматизованої системи програмного комплексу "Кадастр".
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що постанова суду є законною і обґрунтованою, прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для її скасування відсутні.
Відповідно до ст. ст. 198, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції має право за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст.160, 167, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 березня 2016 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя: Бужак Н.П.
Судді: Гром Л.М.
Костюк Л.О.
Повний текст виготовлено: 27 квітня 2016 року.
Головуючий суддя Бужак Н.П.
Судді: Гром Л.М.
Костюк Л.О.