Справа №2-а-6664/09/1570
«06» серпня 2009 рокум. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Єфіменко К.С. при секретарі Іванової Е.Х., розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Управління охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, за участю третіх осіб на боці відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Одеської міської ради, Державної служби з питань національної культурної спадщини про визнання відсутності компетенції на укладання охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення та зобов'язання вчинити певні дії, -
З позовом до суду звернулось Управління охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, за участю третіх осіб на боці відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Одеської міської ради, Державної служби з питань національної культурної спадщини про визнання відсутності компетенції на укладання охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення та зобов'язання вчинити певні дії.
В судовому засіданні 06.08.2009 року представником позивача були підтримані позовні вимоги в повному обсязі, оскільки відповідачу не були делеговані повноваження щодо укладання охоронних договорів на об'єктів культурної спадщини місцевого рівня. Представники відповідача заперечив проти задоволення позовних вимог, оскільки вважають що такі повноваження відповідачу були делеговані. Представник Одеської міської ради підтримав заперечення представників відповідача. Представник Державної служби з питань національної культурної спадщини був сповіщений належним чином про дату та час розгляду справи (а.с.67,68) та надав суду клопотання про розгляд справи за його відсутності (а.с.69-70), а тому на підставі положень ст.128 КАС України справа слухалась за його відсутності за наявними в справі запереченнями та доказами.
Заслухавши пояснення представника позивача, представників відповідача, третьої особи та дослідивши наявні в справі письмові докази суд встановив наступні факти та обставини:
Позивач - Управління культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації згідно ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» є місцевим підрозділом центрального органу державної виконавчої влади та згідно ст.23 цього ж Закону здійснює повноваження щодо укладання охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини місцевого значення та регіонального рівня, Відповідач - Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради згідно ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є виконавчим органом місцевого самоврядування та згідно рішення Одеської міської ради від 05.04.2007 року №1108-V здійснює повноваження щодо укладання охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, що розташовані на території м.Одеси, а тому позовні вимоги за позовами суб'єктів владних повноважень про визнання відсутності компетенції та зобов'язання утриматись від здійснення певних дій на підставі положень п.п.1,3 ч.1 ст.17 КАС України підвідомчі адміністративним судам та повинні розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Позивач здійснює свою діяльність у сфері охорони об'єктів культурної спадщини на території Одеської області у відповідності до положень ст.ст.6,23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Положення про управління, затверджене розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 22.08.1996 року №539/А-96 (а.с.37-40).
Відповідач здійснює свою діяльність у сфері охорони об'єктів культурної спадщини на території м.Одеси у відповідності до Положення про управління, затвердженого рішеннями Виконавчого комітету та Одеської міської ради від 29.11.2002 року №418 (а.с.35-36), від 26.03.2003 року №1040-V (а.с.41-44), від 27.06.2006 року №20-V (а.с.45-46), від 05.04.2007 року №1108-V (а.с.22-25).
Позивач вважає, що відповідач здійснює діяльність щодо укладання охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, що розташовані на території м.Одеси без делегування йому відповідних повноважень у відповідності до приписів ст.ст.5,6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Відповідач вважає, що йому були делеговані відповідні повноваження листом Державної служби охорони культурної спадщини від 01.12.2005 року №22-3551/24 (а.с.21).
Оцінюючи надані сторонами докази щодо наявності або відсутності компетенції по укладанню охоронних договорів у відповідача суд згідно до положень ч.3 ст.2 КАС України приходить до висновку про відсутність таких повноважень у останнього щодо пам'яток культурної спадщини місцевого значення, що розташовані на території м.Одеси з наступних підстав:
Відповідно до п.п.17 ч.1 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» укладання охоронних договорів на пім ятки (окрім пам'яток національного значення) віднесено до компетенції відповідних управлінь Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Тобто, відповідно до приписів цієї правової норми укладання охоронних договорів на пам'ятки віднесено до компетенції позивача.
Законодавець також надає право на укладання охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення відповідним органом місцевого самоврядування, але за умови, що таке повноваження було передано їм органами охорони культурної спадщини вищестоящого рівня у відповідності до положень закону (п.п.11 ч.2 ст.6 Закону).
Вищенаведене свідчить, що відповідач мав право на укладання охоронних договорів щодо пам'яток, розташованих на території м.Одеси лише за умови делегування йому цих повноважень органом охорони культурної спадщини вищестоящого рівня, якій наділений такою компетенції у відповідності до вимог цього закону.
Позивач, як орган охорони культурної спадщини вищестоящого рівня таких повноважень позивачу не передавав, що підтверджується представниками відповідача, а тому згідно положень ч.3 ст.72 КАС України, ця обставина вважається встановленою судом.
Посилання представників відповідача на передачу відповідачу відповідних повноважень листом Державної служби охорони культурної спадщини від 01.12.2005 року №22-3551/24 (а.с.21) суд не приймає як достатню підставу здійснення таких дій, оскільки передача таких повноважень відбулась не у відповідності до положень Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Так, відповідно до положень п.п.16,19,28 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини»законодавець передбачив можливість делегування центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини своїх повноважень органам охорони нижчого рівня лише з питань: здійснення нагляду за проведенням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування, музеєфікації пам'яток та інших робіт на пам'ятках, погодження програм містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитись на об'єктах культурної спадщини, погодження проектів відведення та надання земельних ділянок, у тому числі й тих, що призначаються для сільськогосподарських потреб, погодження зміни землевласник та землекористувача на території пам'яток та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
Окрім того, згідно п.п.27 ст.5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до компетенції центрального органу виконавчої влади з питань охорони культурної спадщини належить лише одне повноваження щодо охоронних договорів - це погодження проектів охоронних договорів на пам'ятки національного значення.
Серед вказаних повноважень, щодо яких можуть бути передані повноваження іншим органам - укладання охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення не перелічено, а тому виходячи із конституційного принципу, закладеного в ч.2 ст.19 Конституції України, згідно якого органи державної влади і місцевого самоврядування, їхні службові та посадові особи повинні діяти порядком та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, суд приходить до висновку про те, що центральний орган виконавчої влади з питань охорони культурної спадщини міг делегувати лише ті повноваження що йому належать та у спосіб, передбачений законом.
Надання повноважень іншим органам державної влади та місцевого самоврядування з повноважень, які не знаходяться в компетенції цього центрального органу державної виконавчої влади, а також надання таких повноважень з порушенням визначеного законом переліку цих повноважень є прямим порушенням Конституції України та згідно ч.1 ст.19 Конституції України такі дії або акти є нікчемними та не можуть породжувати для осіб, яким передані такі повноваження будь-яких правових наслідків.
Не відповідає передача повноважень (лист Державної служби охорони культурної спадщини від 01.12.2005 року №22-3551/24 (а.с.21) й формі прийняття такого роду рішень.
Так, згідно ч.7 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» центральний орган виконавчої влади з питань віднесених до його компетенції приймає рішення лише у формах: розпорядження, дозвіл, припис, постанова.
Здійснення повноважень, а рівно, як й передача повноважень за допомогою листів законом не передбачено.
Підтверджує таку правову позицію Положення «Про Державну службу охорони культурної спадщини», затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2002 року №446, що діяла на той час, де в п.6 зазначається, що служба в межах своїх повноважень видає лише накази організаційно-розпорядчого характеру.
Таким чином, не тільки за суттю, а й за формою лист Державної служби охорони культурної спадщини від 01.12.2005 року №22-3551/24 (а.с.21) не може бути визнаний актом, за допомогою якого могли бути передані певні повноваження від одного органу державної влади - іншому.
Оскільки під час розгляду справи встановлено, що акт про делегування повноважень відповідачу за суттю та формою не відповідає Конституції та законам України, суд виходячи з приписів ч.3 ст.9 КАС України та п.5 постанови Пленуму Верховного суду України від 01.11.1996 року №9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» повинен застосувати щодо цих правовідносин виключно положення Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Вищенаведене дає змогу суду прийти до висновку про відсутність у відповідача належним чином переданого йому у відповідності до процедури, встановленої Законом України «Про охорону об'єктів культурної спадщини» повноваження щодо укладання охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення на території м.Одеси, а тому згідно положень ч.2 ст.162 КАС України суд повинен винести постанову про визнання відсутності у цього суб'єкту владних повноважень на укладання охоронних договорів на пім ятки місцевого значення, що розташовані на території м.Одеси.
Представники відповідача в судовому засіданні визнали факт укладання відповідачем охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення, що розташовані на території м.Одеси в період з 01.12.2005 року по теперішній час.
Оскільки така діяльність відповідача здійснюється без отримання відповідних повноважень, то вона є протиправною, в зв'язку з чим судвважає за необхідне на підставі положень ч.3 ст.162 КАС України винести постанову, яка б гарантувала дотримання та захист прав, свобод, інтересів особи, яка звернулась за судовим захистом, оскільки її подальше продовження може призвести до настання негативних наслідків у вигляді порушення інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини та заборонити відповідачу здійснювати дії щодо укладання охоронних договорів на пам'ятки місцевого значення, що розташовані на території м.Одеси до отримання ним відповідних повноважень у порядку, передбаченому ст.ст.5,6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Судові витрати розподілити за правилами ст.94 КАС України.
Керуючись ст.ст.94,158-163 КАС України, суд, -
1. Позовні вимоги задовольнити повністю.
2. Визнати відсутність компетенції Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо укладання охоронних договорів у відповідності до положень ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відносно пам'яток місцевого значення, розташованих на території м.Одеси.
3. Зобов'язати Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради (65004, м.Одеса, вул..Катерининська 14) утриматись від укладання охоронних договорів у відповідності до положень ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» відносно пам'яток місцевого значення, розташованих на території м.Одеси до отримання відповідних повноважень у відповідності до вимог ст.ст.5,6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі в 10-денний строк з дня виготовлення та підписання повного тексту постанови заяви про апеляційне оскарження і поданням після цього протягом 20 днів апеляційної скарги, або в порядку ч.5 ст.186 КАС України.
Повний текст постанови складений та підписаний суддею 11.08.2009 року.
Суддя Єфіменко К.С.