Справа № 2-а-115/09 Головуючий у І інстанції: Лапій С.М.
Суддя-доповідач: Швед Е.Ю.
2 липня 2009 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого - судді Шведа Е.Ю., суддів Хрімлі О.Г. та Костюк Л.О., при секретарі Ліжевській Т.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Старобезрадичівської сільської ради Обухівського району Київської області, Обухівської районної державної адміністрації Київської області, ОСОБА_1 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2009 року у справі за позовом Старобезрадичівської сільської ради Обухівського району Київської області до Обухівської районної державної адміністрації Київської області, Управління земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області Держземагентства України, Обухівського районного відділу Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» (Державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах), треті особи:ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4ОСОБА_5,ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 ОСОБА_12, ОСОБА_13 ОСОБА_14, ОСОБА_15ОСОБА_16,ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29 ОСОБА_30 ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_3ОСОБА_36 ОСОБА_37, ОСОБА_38ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42 ОСОБА_43 ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46ОСОБА_47, ОСОБА_48 ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51ОСОБА_52 ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55 ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59,ОСОБА_60,ОСОБА_61, ОСОБА_62ОСОБА_63, ОСОБА_64,ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67 ФОСОБА_68 ОСОБА_69 ОСОБА_70,ОСОБА_71, ОСОБА_72ОСОБА_73 ОСОБА_74, про визнання протиправним та скасування рішень Обухівської районної державної адміністрації Київської області, зобов'язання Обухівського районного відділу Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» (Державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах) скасувати реєстрацію державних актів на право власності на земельні ділянки, зобов'язання Управління земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області Держземагентства України відновити у формі 6-ЗЕМ інформацію стосовно спірних земель відносно їх цільового призначення та класифікації, а також скасування Державних актів на право власності на земельні ділянки,
Старобезрадичівська сільська рада Обухівського району Київської області звернулась до суду із позовом до Обухівської районної державної адміністрації Київської області, Управління земельних ресурсів у Обухівському районі, Головного управління земельних ресурсів у Київській області Держземагентства України, Обухівського районного відділу Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» (Державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах) про визнання протиправним та скасування рішень Обухівської районної державної адміністрації Київської області у формі розпоряджень від 12.05.2008 року №№ 677-695, зобов'язання Обухівського районного відділу Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» (Державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах) скасувати реєстрацію Державних актів на право власності на земельні ділянки, зобов'язання Управління земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області Держземагентства України відновити у формі 6-ЗЕМ інформацію стосовно цільового призначення та класифікації земельних ділянок, скасування 73-ох державних актів на право власності на земельні ділянки. Позивач також заявив клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2008 року задоволено клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, зупинено дію оскаржуваних розпоряджень Обухівської районної державної адміністрації Київської області, заборонено нотаріусам вчиняти будь-які правочини стосовно земельних ділянок, заборонено Управлінню земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області вчиняти будь-які дії стосовно земельних ділянок в селі Тарасівка.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 08.04.2009 року позов задоволено частково, визнано протиправними та скасовано розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 12.05.2008 року № 677 та № 679-695, зобов'язано Обухівський районний відділ Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» (Державного земельного кадастру при Державному комітеті України із земельних ресурсів) скасувати реєстрацію 73-ох державних актів на право власності на земельні ділянки, зобов'язано Управління земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області Державного комітету України із земельних ресурсів відновити у формі 6-ЗЕМ інформацію стосовно цільового призначення та класифікації відповідних земельних ділянок. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із цієї постановою суду першої інстанції, Старобезрадичівська сільська рада Обухівського району Київської області, Обухівська районна державна адміністрація Київської області, ОСОБА_2подали апеляційні скарги.
Старобезрадичівська сільська рада просить змінити постанову суду першої інстанції, визнати протиправним та скасувати розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 12 травня 2008 року № 678, прийняти окрему ухвалу та спрямувати її до прокуратури та Київської обласної державної адміністрації для вирішення питання про притягнення до юридичної відповідальності посадових осіб Обухівської районної державної адміністрації.
Обухівська районна державна адміністрація та ОСОБА_2просять скасувати вказану постанову, провадження у справі закрити.
Старобезрадичівська сільська рада Обухівського району Київської області подала заперечення на апеляційні скарги Обухівської районної державної адміністрації Київської області та ОСОБА_1, в яких просила залишити їх без задоволення.
Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, заслухавши пояснення представників осіб, які подали апеляційні скарги, дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 3, 202 ч. 1 п. 4 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Судом встановлено, що 12.05.2008 року Обухівська районна державна адміністрація Київської області видала розпорядження №№ 677-695 про виділення громадянам земельних ділянок в селі Тарасівка по вул. Пушкінська, що знаходиться в межах Старобезрадичівської сільської ради Обухівського району Київської області. На виконання цих розпоряджень районної державної адміністрації видані відповідні державні акти на право власності на земельні ділянки. Старобезрадичівська сільська рада, вважаючи, що райдержадміністрація при виданні вказаних розпоряджень діяла поза межами своїх повноважень, оспорила їх в судовому порядку.
При розв'язанні спору суд виходив з того, що має місце публічно-правовий спір, оскільки цей спір виник між суб'єктами владних повноважень, суб'єктами публічного права при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій.
Оскаржувані розпорядження від 12.05.2008 року №№ 677, 679-695 Обухівською районною державною адміністрацією прийняті не на підставі та не у межах повноважень, які встановлені Конституцією і законами України, тому вони є протиправними та підлягають скасуванню із покладенням певних обов'язків на інших відповідачів, зокрема, на Управління земельних ресурсів у Обухівському районі Головного управління земельних ресурсів у Київській області Держземагентства України та Обухівський районний відділ Київської регіональної філії ДП «Центр ДЗК» - обов'язок вчинити відповідні дії, якими обумовлено скасуванням реєстрації державних актів на право власності на земельні ділянки, видані 73-ом особам на підставі вказаних розпоряджень.
Вимога про скасування Державних актів на право власності на землю не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки існує спір про право і такий спір має розглядатись в порядку цивільного судочинства.
Вищевказані висновки суду є обґрунтованими і відповідають фактичним обставинам справи.
Згідно пункту 3 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) компетенція адміністративних судів поширюється на спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів.
З врахуванням того, що має місце спір між Старобезрадичівською сільською радою з одного боку та Обухівською районною державною адміністрацією з іншого боку, які є суб'єктами владних повноважень, з приводу наявності у останньої компетенції на видання спірних розпоряджень суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про те, що має місце публічно-правовий спір, який має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Обґрунтованим є також висновок суду першої інстанції про те, що за умови незавершення розмежування земель державної та комунальної власності, застосуванню підлягає спеціальна норма пункту 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, згідно з якою до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Судом першої інстанції вірно встановлено, що відповідні земельні ділянки, з приводу яких прийняті оскаржувані розпорядження Обухівської районної державної адміністрації, знаходяться у межах села Тарасівка та відносяться до Старобезрадичівської сільської ради.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно пункту а) частини першої статті 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
Відповідно до положення частини першої та частини другої статті 83 Земельного кодексу України землі, що належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.
Згідно з нормами статті 7 Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» при розмежуванні земель державної та комунальної власності до земель комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст передаються, у тому числі, усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної власності та земель, віднесених до державної власності.
Як передбачено частиною першою та частиною третьою статті 10 цього Закону, розмежування земель державної та комунальної власності здійснюється в межах адміністративно-територіальних утворень - сіл, селищ, міст, районів, областей. Розмежування земель державної та комунальної власності здійснюється за проектами, які за замовленням відповідних сільських, селищних, міських рад, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій розробляються державними та іншими землевпорядними організаціями.
Згідно з пунктом 1 Перехідних положень Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» у разі, якщо межі сіл, селищ, міст не встановлені відповідно до вимог статей 174, 175 та 176 Земельного кодексу України, розмежування земель державної та комунальної власності проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до меж, прийнятих для обліку земель у складі державного земельного кадастру.
Оскільки на час прийняття оскаржуваних розпоряджень Обухівської районної державної адміністрації Київської області земельна ділянка загальною площею 14,2 га. в селі Тарасівка по вул. Пушкінська, яка знаходиться в межах Старобезрадичівської сільської ради Обухівського району Київської області, не була об'єктом державної власності, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про те, що Обухівська районна державна адміністрація Київської області не мала повноважень на прийняття будь-яких рішень стосовно цієї ділянки до проведення розмежування земель державної та комунальної власності у повному обсязі і оскаржувані розпорядження відповідача від 12.05.2008 року є протиправними та підлягають скасуванню.
В апеляційній скарзі Обухівська районна державна адміністрація посилається на ту обставину, що земельні ділянки, стосовно яких прийняті оскаржувані рішення, перебували у державній власності, а землекористувачем до моменту вилучення було Державне підприємство «Київське лісове господарство». При цьому, відповідач вказував на положення пункту 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу України, згідно з яким до одержання в установленому порядку державними лісогосподарськими підприємствами державних актів на право постійного користування земельними лісовими ділянками, документами, що підтверджують це право на раніше надані землі, є планово-картографічні матеріали лісовпорядкування. Згідно з викопіюванням з плану формування території Старобезрадичівської сільської ради відповідні земельні ділянки відносились до земель лісогосподарського підприємства.
Проте, вказане викопіювання та інші наявні у справі документи не можуть бути належними доказами того, що вказані земельні ділянки до часу прийняття оскаржуваних розпоряджень Обухівської районної державної адміністрації перебували у постійному користуванні Державного підприємства «Київське лісове господарство», оскільки ці документи не є планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування у розумінні норми пункту 5 Прикінцевих положень Лісового кодексу України.
Зокрема, згідно з положеннями статті 46 Лісового кодексу України лісовпорядкування передбачає, у тому числі, виконання відповідних топографо-геодезичних робіт і спеціального картографування лісів, забезпечення державного обліку лісів і державного лісового кадастру, ведення моніторингу лісів.
Частина перша та частина четверта статті 48 цього Кодексу встановлюють, що у матеріалах лісовпорядкування дається якісна і кількісна характеристика кожної лісової ділянки, комплексна оцінка ведення лісового господарства, що є основою для розроблення на засадах сталого розвитку проекту організації та розвитку лісового господарства відповідного об'єкта лісовпорядкування. Окрім цього, матеріали лісовпорядкування затверджуються в установленому порядку територіальним органом центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства за погодженням з територіальним органом центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
Норми статті 52 Лісового кодексу України передбачають, що документація державного лісового кадастру ведеться територіальним органом центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства на основі державного земельного кадастру, матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень та обліку лісів окремо по власниках лісів і постійних лісокористувачах на підставі, у тому числі: матеріалів лісовпорядкування; рішень про передачу у власність, надання в постійне користування земельних лісових ділянок, їх вилучення (викуп), зміну поділу лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій.
Встановлено, що викопіювання з плану формування території Старобезрадичівської сільської ради затверджені начальником Управління земельних ресурсів у Обухівському районі та начальником відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та розвитку інфраструктури. Отже, цей документ не є планово-картографічним матеріалом лісовпорядкування.
Не може вважатись таким матеріалом і Проект організації та розвитку лісового господарства виробничої частини ДЛГО «Київліс» Державного лісогосподарського об'єднання «Київліс», який містить таксаційний опис, поквартальні суми площ та загальних запасів насаджень Обухівського лісництва, складений Державним комітетом лісового господарства, Українським державним проектним лісовпорядним виробничим об'єднанням та Комплексною експедицією.
На порушення вищевказаних вимог Лісового кодексу України цей документ не погоджено із територіальним органом центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Цей документ також не є складовою частиною державного лісового кадастру, вимоги стосовно ведення якого встановлені Інструкцією про порядок ведення державного лісового кадастру і первинного обліку лісів, затвердженою Наказом Міністерства лісового господарства України від 15 листопада 1995 року № 134.
Всупереч приписам Лісового кодексу України Проект організації та розвитку лісового господарства виробничої частини ДЛГО «Київліс» Державного лісогосподарського об'єднання «Київліс» не ведеться окремо по постійних лісокористувачах на підставі, у тому числі: матеріалів лісовпорядкування; рішень про передачу у власність, надання в постійне користування земельних лісових ділянок, тощо. Натомість у цьому Проекті містяться відомості про кладовище, приватні садиби, які ніяк не підтверджують право Державного підприємства «Київське лісове господарство» на постійне користування відповідним земельними ділянками.
Таким чином, Обухівська районна державна адміністрація не надала доказів того, що відповідні земельні ділянки, з приводу яких було видано оскаржувані розпорядження, перебували у державній власності та належали на праві постійного користування Державному підприємству «Київське лісове господарство» і доводи апеляційної скарги у цій частині є безпідставними.
Разом з тим, суд першої інстанції не врахував, що у позовній заяві Старобезрадичівської сільської ради про доповнення позовних вимог від 23.10.2008 року позивач просив суд визнати протиправним та скасувати, у тому числі, розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської від 12.05.2008 року № 678. Відмовивши у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування цього розпорядження, суд не зазначив мотивів і норм закону, якими він керувався, чим порушив приписи статті 159, пункту 3 частини першої статті 163 КАС України.
Колегія суддів приходить до висновку, що розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 12.05.2008 року № 678, як і інші вищевказані розпорядження, є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки прийняте відповідачем не на підставі та не у межах повноважень, встановлених Конституцією та законами України.
З врахуванням вищеописаного та відповідно до положень ст. 202 КАС України постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про задоволення позову в цій частині.
Стаття 166 КАС України надає суду право, а не покладає обов'язок, щодо постановлення окремої ухвали і направлення її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, які сприяли порушенню закону. З огляду на вказане, у цій частині в задоволенні апеляційної скарги Старобезрадичівської сільської ради слід відмовити.
Прийшовши до обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги щодо скасування Державних актів на право власності на земельні ділянки не є такими вимогами, що можуть розглядатись по суті та вирішуватись в порядку адміністративного судочинства, у зв'язку з чим провадження в адміністративній справі у частині цих вимог підлягаю закриттю, суд першої інстанції помилково відмовив у задоволенні позову в цій частині.
За таких обставин апеляційні скарги Обухівської районної державної адміністрації та ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування Державних актів на право власності на земельні ділянки підлягає скасуванню, провадження в адміністративній справі в цій частині - закриттю.
В апеляційній скарзі ОСОБА_2посилається на те, що він не міг захищати свої права, не міг надати пояснення у справі, заперечення на позов, докази, тощо. При цьому, заявник апеляційної скарги підкреслює, що він зареєстрований за іншою адресою, аніж та, на яку направлялись повістки у судові засідання третій особі. В якості доказу ОСОБА_2надав копію свого паспорта з відміткою про реєстрацію адреси житла, згідно з якою він зареєстрований за такою адресою: АДРЕСА_1 Попереднє місце реєстрації заявника апеляційної скарги було у Котовському районі Одеської області. Знятий з реєстрації за попередньою адресою 29 березня 2008 року.
Із матеріалів справи вбачається, що за клопотанням Старобезрадичівської сільської ради суд першої інстанції залучив до участі у справі в якості третіх осіб 73 особи, у тому числіОСОБА_1 якому 12 червня 2008 року на виконання оскаржуваного розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 12 травня 2008 року № 681 був виданий державний акт на право власності на земельну ділянку серія ЯЖ № 232620. Місце проживання власника земельної ділянки у цьому акті вказано таке: АДРЕСА_1. Саме ця адреса ОСОБА_1 як особи, на права та інтереси якої може вплинути судове рішення, було зазначено позивачем у клопотанні про залучення третіх осіб у справі. Відповідно, саме на цю адресу судом направлялись повістки. Таким чином, суд першої інстанції не порушив права ОСОБА_1 на ознайомлення з матеріалами справи, надання пояснень, доказів, тощо.
Керуючись положеннями статей 196, 200, 202, 203, 205, 207 КАС України, колегія суддів , -
Апеляційні скарги Старобезрадичівської сільської ради Обухівського району Київської області, Обухівської районної державної адміністрації Київської області, ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2009 року в частині відмови у визнані протиправним та скасування розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 12 травня 2008 року № 678 скасувати.
Розпорядження Обухівської районної державної адміністрації Київської області від 12 травня 2008 року № 678 визнати протиправним та скасувати.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2009 року в частині відмови у задоволенні позову про скасування Державних актів на право власності на земельні ділянки скасувати, провадження в адміністративній справі в цій частині закрити.
Роз'яснити позивачу, що він може вирішити спір у вказаній частині в порядку цивільного судочинства.
В іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2009 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.
Повний текст постанови виготовлений 7 липня 2009 року.
Головуючий суддя Е.Ю. Швед
Суддя О.Г. Хрімлі
Суддя Л.О. Костюк