Справа: № 826/14431/14 Головуючий у 1-й інстанції: Кротюк О.В.
Суддя-доповідач: Чаку Є.В.
Іменем України
29 квітня 2015 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.
за участю секретаря Муханькової Т.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційні скарги громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ», Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2015 року у справі за адміністративним позовом громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» до виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Київської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішення, -
Громадська організація «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), Київського міського голови, Київської міської ради про:
визнання бездіяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо залишення без розгляду пропозицій та зауважень ГО «Трудова Співдружність» від 17.07.2014 року (вих. № 430) до проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради», протиправною;
визнання бездіяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації» щодо не підготовки аналізу регуляторного впливу відносно норм проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради», якими регулюються питання сплати пайових внесків підприємцями, що здійснюють роздрібну торгівлю через стаціонарні тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності, протиправною;
визнання бездіяльності Київської міської ради щодо внесення на розгляд сесії від 04.09.2014 року проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради», без аналізу регуляторного впливу щодо норм проекту, спрямованих на вирішення питань сплати пайової участі (внесків) підприємцями, що здійснюють роздрібну торгівлю через стаціонарні тимчасові споруди для провадження підприємницької діяльності, протиправною;
скасування рішення Київської міської ради від 04.09.2014 року «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради»;
зобов'язання виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відповідно до ст. 9 ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», розглянути пропозиції та зауваження ГО «Трудова Співдружність» від 17.07.2014 року (вих. № 430) до проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради».
Окружний адміністративний суд міста Києва своєю постановою від 20 лютого 2015 року адміністративний позов задовольнив частково, а саме: визнав незаконним рішення Київської міської ради від 04 вересня 2014 року за N 62/62 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» та деяких рішень Київської міської ради» в частині підпункту 1.2. пункту 1. В решті позовних вимог - відмовив.
Не погоджуючись з судовим рішенням, апелянти подали апеляційні скарги на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2015 року. Позивач просив суд апеляційної інстанції скасувати постанову в частині відмови та постановити в цій частині нову про задоволення третьої та четвертої вимог адміністративного позову. В решті судове рішення залишити без змін. Київська міська рада просила скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку апелянтів, зазначену постанову суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного висновку суду.
Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає залишенню без задоволення, апеляційна скарга Київської міської ради підлягає задоволенню частково, а постанова суду - скасуванню в частині, з наступних підстав.
Київською міською радою від 04 вересня 2014 року за N 62/62 прийнято рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» та деяких рішень Київської міської ради» (далі - оскаржуване рішення).
Позивач не погоджується з оскаржуваним рішенням, оскільки: не було розглянуто пропозиції і зауваження ГО «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ»» від 17.07.2014 року № 430 на проект оскаржуваного рішення; відсутній аналіз регуляторного впливу відносно норм проекту, які спрямовані на вирішення питань сплати пайової участі підприємцями, що здійснюють роздрібну торгівлю через стаціонарні ТС.
З приводу даних спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
У відповідності до положень статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (№ 1160-IV від 11.09.2003, далі - Закон) державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6 Закону).
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє (ст. 9 Закону).
Доводи позивача щодо не розгляду його пропозицій і зауважень суд першої інстанції правильно не взяв до уваги, оскільки вони були розглянуті за наслідком розгляду звернення позивача від 17.07.2014 року № 431, до якого було долучено копію звернення позивача від 17.07.2014 року № 430 разом з додатками до нього. Доказом вказаного є матеріали справи (т.1 а.с. 169-173) та копія відповіді Департаменту містобудування та архітектури ВО КМР (КМДА) від 04.08.2014 року № 7719/0/16-2/27-14 (т. 1, а.с. 174-176), який, згідно повідомлення на сайті КМДА від 04 липня 2014 (т. 1 а.с. 11) року є головним розробником оскаржуваного регуляторного акту. Таким чином, вимоги пункту 1, 7 позовних вимог за вказаних обставин, задоволенню не підлягають.
Поряд з цим, стаття 9 Закону встановлює, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Статтею 40 Регламенту Київської міської ради (затверджено рішенням КМР 14.07.2011 N 383/5770) врегульовано питання розгляду і прийняття Київрадою регуляторних актів.
Так, суб'єкт подання проекту регуляторного акта у формі проекту рішення Київради, перед поданням його на розгляд Київради, у встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» строки розміщує на офіційному веб-сайті Київської міської влади (www.kmv.gov.ua) відповідний проект рішення, пояснювальну записку до нього, аналіз регуляторного впливу та повідомлення про оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій.
Кожен проект регуляторного акта, внесений на розгляд Київради, направляється постійній комісії Київради, до функціональної спрямованості якої належить питання реалізації державної регуляторної політики, для надання експертного висновку про відповідність проекту регуляторного акта положенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема принципам державної регуляторної політики і вимогам щодо підготовки аналізу регуляторного впливу.
На розгляд пленарного засідання Київради не вносяться проекти регуляторних актів, які не пройшли регуляторної процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не були розглянуті постійною комісією Київради, до функціональної спрямованості якої належить питання реалізації державної регуляторної політики.
План діяльності Київради з підготовки проектів регуляторних актів та змін до нього оприлюднюється у газеті Київської міської ради «Хрещатик» та на офіційному веб-сайті Київської міської влади (www.kmv.gov.ua) розробником цих проектів з метою одержання зауважень і пропозицій до внесення проектів на розгляд пленарного засідання сесії Київради.
Як встановлено судом з матеріалів справи, 04 липня 2014 року було оприлюднено проект оскаржуваного рішення, повідомлення про його оприлюднення та аналіз регулятивного впливу (т.1. а.с. 11-21).
Як вбачається зі змісту повідомлення про оприлюднення метою проекту рішення є: приведення рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року № 56/5443 у відповідність до вимог чинного законодавства, вирішення питань сплати пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва під час здійснення роздрібної торгівлі через дрібнороздрібну торговельну мережу шляхом використання автомагазинів, автокафе (автокав'ярень), авторозвозок, автоцистерн, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в місті Києві, спрощення та удосконалення процедури укладання договорів щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою шляхом використання порталу містобудівного кадастру міста Києва.
Так, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що аналіз регуляторного впливу не містить в собі питань, які стосуються власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства. У зв'язку з чим, визнав незаконним рішення Київської міської ради від 4 вересня 2014 року за N 62/62 в частині підпункту 1.2. пункту 1.
Суд апеляційної інстанції не може погодитися з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
Відповідно до статті 9 та статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, було оприлюднене внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібно роздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» (далі - Порядок), було оприлюднене на сайті Київської міської державної адміністрації 04 липня 2014 року.
Разом з тим, зазначене рішення та аналіз регуляторного впливу до нього розроблено у відповідності до вимог статей 4, 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 року № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта».
Пропозиції щодо вдосконалення Проекту рішення та аналізу регуляторного впливу до нього, відповідно до принципів державної регуляторної політики, були відсутні, що підтверджується листом Державної служби України з питань регуляторної політики розвитку підприємництва від 29.08.2014 року № 7023/0/20-14.
Позивач стверджує, що пропозиції та зауваження до Порядку не були розглянуті та не прийняті до уваги.
Разом з тим, гр. ОСОБА_2 було запрошено на особистий прийом 07.08.2014 року до Департаменту містобудування та архітектури до виконуючого обов'язки директора Департаменту містобудування та архітектури Вавриша A.B. щодо вирішення проблемних питань розміщення тимчасових споруд на території міста Києва.
Департаментом містобудування та архітектури було проінформовано про необхідність комплексного підходу до вирішення питання впорядкування розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на території міста Києва та питання залучення пайової участі власників тимчасових споруд.
Роз'яснені кроки для комплексного вирішення зазначених питань, а саме:
- прийняття рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 року № 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради».
Даним проектом передбачена спрощена та чітко визначена процедура укладання договорів пайової участі з власниками тимчасових споруд та проведення поетапного демонтажу тимчасових споруд у зонах обмежень.
- прийняття рішення Київської міської ради «Про деякі особливості застосування Порядку розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності в місті Києві».
Даним проектом рішення передбачена видача паспортів прив'язки тимчасових споруд у відповідності до Комплексної схеми строком на 5 років. Окрім того, передбачено, що розгляд заяв буде здійснювати спеціально створена комісія по чітко визначеним критеріям та за бальною системою з метою захисту прав підприємців, що здійснювали господарську діяльність в тимчасових спорудах тривалий час та на законних підставах, а також недопущення легалізації нововстановлених тимчасових споруд.
Завершення доопрацювання Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд в місті Києві з урахуванням встановлених зон обмежень щодо розміщення тимчасових споруд, отриманих до цього дозвільних та інших документів на їх розміщення (паспортів прив'язки, ордерів (тимчасових ордерів), договорів оренди земельних ділянок, договорів про сплату пайової участі (внеску) в утриманні об'єктів благоустрою тощо) та затвердити до неї зміни у встановленому порядку. На даний час районні в місті Києві державні адміністрації завершують процес інвентаризації тимчасових споруд на території районів та передають свої пропозиції на картографічних матеріалах до Департаменту містобудування та архітектури для узагальнення.
Окрім того, використання наявних ресурсів програмного комплексу МІАС ЗМД «Містобудівний кадастр міста Києва» та провідного зарубіжного досвіду дозволить максимально автоматизувати та прискорити процес оформлення дозвільної документації, зробити його публічним та максимально відкритим.
Департаментом містобудування та архітектури було наголошено на тому, що затвердження поетапного графіку демонтажу дозволить раз і назавжди чітко визначити правила для підприємців, а також сприятиме прозорому та публічному здійсненню заходів з впорядкування міського простору та приведенню його до норм і стандартів європейських міст.
За результатами зустрічі голові ради ГО «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова Співдружність» ОСОБА_2 було запропоновано підготувати та надати конструктивні пропозиції для їх опрацювання і подальшого врахування при вирішення питання впорядкування розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на території міста Києва та питання залучення пайової участі власників тимчасових споруд
Окрім того, на виконання доручення першого заступника керівника апарату виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Почтарьова А.К. від 31.07.2014 року № 10324/3 було проінформовано управління з питань звернень громадян листом 13.08.2014 року № 055-2349 про те, що гр. ОСОБА_2 було запрошено на особистий прийом 07.08.2014 року до Департаменту містобудування та архітектури до виконуючого обов'язки директора Департаменту містобудування та архітектури Вавриша A.B. щодо вирішення проблемних питань розміщення тимчасових споруд на території міста Києва.
13.08.2014 року на засіданні постійної комісії Київської міської ради з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики (далі - Комісія) за участю представників структурних підрозділів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), депутатів Київської міської ради, представників громадських організацій та підприємців була присутня і голова ради ГО «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «Трудова Співдружність» ОСОБА_2
Під час засідання комісії були розглянуті пропозиції надані громадськими організаціями та іншими зацікавленими сторонами стосовно комплексного вирішення питання впорядкування розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на території міста Києва та питання залучення пайової участі власників тимчасових споруд.
Враховуючи важливість та складність питання впорядкування тимчасових споруд, головою Комісії було запропоновано продовжити час прийому Комісією від зацікавлених сторін пропозицій стосовно впорядкування розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності на території міста Києва та питання залучення пайової участі власників тимчасових споруд.
Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції вважає висновок суду першої інстанції про недотримання Київською міською радою вимог ст. 8, 9 Закону в частині, що стосується оприлюднення аналізу регуляторного впливу проекту рішення, помилковим, а тому вимога про визнання незаконним рішення Київської міської ради від 4 вересня 2014 року за N 62/62 в частині підпункту 1.2. пункту 1, задоволенню не підлягає.
Вимоги позивача щодо бездіяльності виконавчого органу Київської міської ради суд першої інстанції правильно відхилив, оскільки з огляду на вказане вище, це не є належним способом захисту порушених інтересів.
Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, відповідно до пункту 1 та 4 статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального права.
За таких обставин, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та наданих сторонами доказів, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне постанову суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог скасувати та в цій частині прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволені позову повністю. В решті постанову суду першої інстанції залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу громадської організації «Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг «ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ» - залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу Київської міської ради задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2015 року - в частині задоволення позовної вимоги про визнання незаконним рішення Київської міської ради від 4 вересня 2014 року за N 62/62 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року N 56/5443 «Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об'єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради» та деяких рішень Київської міської ради» в частині підпункту 1.2. пункту 1 скасувати та в цій частині прийняти нову постанову, якою в задоволенні даної позовної вимоги - відмовити в повному обсязі.
В решті - постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя:
Судді:
Повний текст постанови виготовлений 05.05.2015 року.
Головуючий суддя Чаку Є.В.
Судді: Файдюк В.В.
Мєзєнцев Є.І.