"03" вересня 2014 р. м. Київ К/9991/39053/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючої: Гончар Л.Я.,
Суддів: Конюшка К.В.,
Кравцова О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2012 року у справі за позовом Криворізького слідчого ізолятора Управління Державного департаменту України з питань виконання покарань в Дніпропетровській області до Контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області про часткове скасування вимоги,
Криворізький слідчий ізолятор Управління Державного департаменту України з питань виконання покарань в Дніпропетровській області звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просить визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3 вимоги Контрольно-ревізійного відділу в м. Кривому Розі від 21.07.2010 №11-27/2117.
Позовні вимоги мотивовано тим, що надбавки, премії та підвищення заробітної плати працівникам позивача виплачувались правомірно на виконання вимог Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу», інших нормативно-правових актів, а також Наказу Державного департаменту України з питань виконання покарань №98 від 24.05.2000 «Про затвердження Інструкції про порядок виплати процентної надбавки за безперервну роботу робітникам і службовцям підприємств, установ, організацій та навчальних закладів кримінально-виконавчої системи», а тому висновки перевіряючих щодо наявності підстав для перерахування коштів є безпідставними та такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2012 року, позов задоволено: визнано протиправними та недійними пункти 1, 2, 3 вимоги Контрольно-ревізійного відділу в м. Кривому Розі від 21.07.2010 № 11-27/2117.
У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені вище судові рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Контрольно-ревізійним відділом в м. Кривому Розі була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Криворізького слідчого ізолятора Управління Державного департаменту України з питань виконання покарань в Дніпропетровській області за період діяльності з 01.01.2008 по 31.03.2010, за результатами якої складено акт №11-19/50 від 25.06.2010 у якому зазначено про порушення позивачем фінансової та розрахункової дисциплін.
На підставі зазначеного Акта ревізії була сформована вимога від 21 липня 2010 року №11-27/2117 про усунення, виявлених в ході ревізії, порушень, зокрема вимагається:
пунктом 1 в повному обсязі відшкодувати незаконні витрати в сумі 237 078,33 грн. внаслідок безпідставного підвищення працівникам, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу, посадових окладів на 30 % за особливі умови праці, пов'язані з роботою із засудженими та особами, що тримаються у слідчих ізоляторах та зайвого нарахування та виплати надбавки за вислугу років на загальну суму 19 709,36 грн., доплати за досягнення в праці на загальну суму 104 875,14 грн. та премії на загальну суму 31 927,96 грн., що є порушенням статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 4 Постанови №1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», Постанови №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників», пункту 3 Наказу Державного департаменту України з питань виконання покарань № 184 від 11.11.2005 «Про впорядкування умов оплати праці працівників Державної кримінально-виконавчої служби України, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу», шляхом перерахування коштів в сумі 393 590,79 грн. на розрахунковий рахунок або в касу установи. В іншому випадку провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених коштів у загальній сумі 393 590,79 грн.;
пунктом 2 відшкодувати в повному обсязі незаконні витрати внаслідок безпідставного нарахування та виплати надбавки за вислугу років працівникам слідчого ізолятора, які не мають спеціальних звань рядового та начальницького складу, а саме: вільнонайманим працівникам, що є порушенням статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 №1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери», пункту 3 Наказу Державного департаменту України з питань виконання покарань № 184 від 11.11.2005 «Про впорядкування умов оплати праці працівників Державної кримінально-виконавчої служби України, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу» шляхом перерахування коштів в сумі 31 266,46 грн. на розрахунковий рахунок або в касу установи. В іншому випадку, відшкодування здійснити шляхом внесення коштів в сумі 31 266,46 грн. особами, винними у зайвих витратах, на розрахунковий рахунок або в касу установи;
пунктом 3 відшкодувати в повному обсязі зайво перераховані кошти до державних цільових фондів в сумі 154 281,47 грн., які виникли внаслідок зайвої виплати підвищеного посадового окладу, надбавки за вислугу років, доплати за досягнення в праці та премії, що є порушенням статей 1, 2 Закону України «Про збір на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», пункту 1 статті 21 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з втратою працездатності та витратами зумовленими народженням та похованням», пункту 1 статті 19 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», статті 47 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», статей 1, 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», шляхом перерахування коштів в сумі 154 281,47 грн. на розрахунковий рахунок або в касу установи. В іншому випадку, відшкодування здійснити шляхом проведенням перерахунку щодо сум внесків до державних цільових фондів та повернення зайво сплачених коштів шляхом зарахування до майбутніх платежів.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на працівників Державної кримінально-виконавчої служби України, які не мають спеціальних звань, поширюється дія Закону України «Про державну службу», в тому числі на службовців і працівників Криворізького СІЗО, а тому умови грошового та матеріального забезпечення цих працівників повинні відповідати нормам постанови Кабінету Міністрів України №534 «Про поліпшення умов оплати праці працівників установ виконання покарань, слідчих ізоляторів ДКВС», наказу Державного департаменту України з питань виконання покарань №190 та Порядку підвищення посадових окладів (тарифних ставок) працівників установ Державної кримінально-виконавчої служби України, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу, за особливі умови праці, пов'язані з роботою із засудженими та особами, що тримаються у слідчих ізоляторах, а також трудовим законодавством з цих питань. Суди дійшли висновку, що виплату надбавок, премій тощо, було здійснено позивачем на виконання наказу Державного департаменту України з питань виконання покарань №98 від 25.05.2000, який є для позивача обов'язковим для виконання, а тому порушень вимог чинного законодавства позивачем допущено не було.
Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, з огляду на наступне.
Згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-XII) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно < … >, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до підпункту 3.1.12 пункту 3.1 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 9 січня 2001 року № 111 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 січня 2001 року за № 37/5228; чинного на час виникнення спірних відносин), управління, відповідно до покладених на нього завдань, а також через підпорядковані йому контрольно-ревізійні підрозділи, має право, зокрема, звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути кошти на відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, Контрольно-ревізійне управління у Дніпропетровській області пред'явило вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно).
Відповідно до статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.
За вказаних обставин, колегія суддів вказує на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для вжиття заходів судового захисту прав позивача за вказаним позовом.
Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 229, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області задовольнити.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 червня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2012 року скасувати.
У задоволенні позову Криворізького слідчого ізолятора Управління Державного департаменту України з питань виконання покарань в Дніпропетровській області до Контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області про часткове скасування вимоги Контрольно-ревізійного відділу в м. Кривому Розі від 21.07.2010 №11-27/2117 відмовити.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: