26 серпня 2014 р. Справа № 25690/11/9104
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Заверухи О.Б.,
суддів - Рибачука А.І., Старунського Д.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 листопада 2010 року у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Чернівецька міська рада про визнання бездіяльності незаконною, зобов'язання вчинити дії, -
У серпні 2010 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, яким з врахуванням зміни позовних вимог просили встановити, що зміст п. 17.6 глави 17 затвердженого 24.12.2008 року рішенням 35 сесії Чернівецької міської ради V скликання № 802 «Про внесення змін в Правила використання та забудови міста Чернівці», затверджені рішенням 34 сесії Чернівецької міської ради IV скликання від 07.07.2005 року № 763, яким заборонено реконструкцію нежитлових приміщень, квартир в житлових багатоквартирних будинках під кафе, бари, ресторани, перукарні, стоматологічні, зубопротезні кабінети, об'єкти розважального характеру (більярдні, комп'ютерні зали) крім випадків надання письмової згоди мешканців частини будинку, які межують з об'єктом будівництва, містить ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції і є антиконкурентною дією Чернівецької міської ради та відноситься до компетенції відповідача; визнати протиправним невизнання відповідачем антиконкурентною дією органу місцевого самоврядування внесення зазначених змін до п. 17.6 глави 17 Правил використання та забудови міста Чернівці; зобов'язати відповідача та його голову прийняти відповідно до Закону України «Про захист економічної конкуренції» рішення, яким зобов'язати Чернівецьку міську раду скасувати зазначений пункт Правила використання та забудови міста Чернівці; зобов'язати Чернівецьку міську раду оприлюднити рішення Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про скасування пункту 17.6 глави 17, який затверджений 24.12.2008 року рішенням 35 сесії Чернівецької міської ради V скликання № 802 «Про внесення змін в правила використання та забудови міста Чернівці», затверджені рішенням 34 сесії міської ради IV скликання від 07.07.2005 року № 763 в газеті «Чернівці».
На обґрунтування позовних вимог зазначали, що п. 17.6 глави 17 Правил використання та забудови міста Чернівці є незаконним і є антиконкурентною дією органу місцевого самоврядування, оскільки дана норма забороняє підприємцям відкриття нових підприємств і створення робочих місць. Крім того, заборона переобладнання квартир в житлових багатоквартирних будинках під кафе-бари, ресторани, перукарні, стоматологічні кабінети, об'єкти розважального характеру та додаткове зобов'язання надавати згоду мешканців будинку порушує конституційні права громадян-власників, встановлює додаткові обов'язки та обмеження, усуває конкуренцію і створює умови для виникнення конфліктних ситуацій, судової тяганини та корупційних дій і тому є незаконною.
Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 листопада 2010 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Постанова мотивована тим, що проаналізувавши законодавство, суд не знайшов жодної підстави для визнання оскаржуваного пункту 17.6 глави 17 Правил використання та забудови міста Чернівці незаконним та таким, що порушує конституційні права громадян, як зазначають позивачі, а навпаки спрямований на захист інтересів всіх співвласників вказаних будинків.
Крім того, діяльність відповідача не має відповідно до чинного законодавства жодного відношення та не поширюється на фізичних осіб, які в майбутньому могли б зайнятися реконструкцією нежитлових приміщень, квартир в житлових багатоквартирних будинках під кафе, бари, ресторани, перукарні, стоматологічні, зубопротезні кабінети, об'єкти розважального характеру, як це закріплено в оскаржуваному пункті рішення Чернівецької міської ради.
Не погоджуючись із зазначеною постановою, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подали апеляційну скаргу, в якій просять постанову скасувати та прийняти нову, якою позов задовольнити повністю.
Апеляційну скаргу мотивують тим, що суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, а висновки суду не відповідають обставинам справи.
За відсутності клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки таку може бути вирішено на основі наявних у ній доказів (ч. 1 ст. 197 КАС України із змінами і доповненнями, внесеними згідно із Законом України від 07.07.2010 року № 2453-VI), що є достатнім для розгляду даної справи.
Заслухавши доповідь судді Львівського апеляційного адміністративного суду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову без змін з наступних підстав.
Рішенням 35 сесії Чернівецької міської ради V скликання від 24.12.2008 року № 802 змінено п. 17.6 глави 17 Правил використання та забудови міста Чернівці, затверджених рішення 34 сесії Чернівецької міської ради IV скликання від 07.07.2005 року № 763, а саме слова «використання приміщень житлового і нежитлового призначення в житлових будинках для розміщення ресторанних закладів дозволяється при умові надання згоди власників прилеглих квартир будинку» замінено словами «забороняється реконструкція нежитлових приміщень, квартир в житлових багатоквартирних будинках під кафе, бари, ресторани, перукарні, стоматологічні, зубопротезні кабінети, об'єкти розважального характеру (більярдні, ігрові автомати, комп'ютерні зали) крім випадків надання письмової згоди всіх співвласників зазначених будинків».
Позивачі вважають, що внесення Чернівецької міською радою зазначених змін до Правил використання та забудови міста Чернівці є антиконкурентною дією органу місцевого самоврядування в розумінні ст. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», оскільки перешкоджає створенню нових підприємств та здійсненню підприємницької діяльності, оскільки створює додаткові заборони і обмеження в придбанні та/або переобладнанні квартир для потреб підприємницької діяльності, тому Чернівецьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України зобов'язане відреагувати на такі дії Чернівецької міської ради в порядку та межах повноважень, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, а саме прийняти рішення, яким зобов'язати міську раду скасувати ці зміни.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність таких доводів позивачів, виходячи з наступного.
Повноваження Антимонопольного комітету України у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції передбачені ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», п. п. 1-4, 14 якої передбачено, що Антимонопольний комітет України має право: розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та проводити розслідування за цими заявами і справами; приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення за заявами і справами, перевіряти та переглядати рішення у справах, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції; розглядати справи про адміністративні правопорушення, приймати постанови та перевіряти їх законність та обґрунтованість; перевіряти суб'єкти господарювання, об'єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції; надавати обов'язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» суб'єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 цього Закону антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Перелік дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, що визнаються антиконкурентними, визначений ч. 2 цієї статті, а саме такими діями є: заборона або перешкоджання створенню нових підприємств чи здійснення підприємництва в інших організаційних формах у будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво, придбання чи реалізацію певних видів товарів; пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до вступу в асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні чи інші форми об'єднань або здійснення узгоджених дій концентрації суб'єктів господарювання в інших формах; пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів чи першочергового їх придбання у певних продавців; будь-яка дія, спрямована на централізований розподіл товарів, а також розподіл ринків між суб'єктами господарювання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівель або за колом споживачів чи продавців; встановлення заборони на реалізацію певних товарів з одного регіону країни в іншому або надання дозволу на реалізацію товарів з одного регіону в іншому в певному обсязі чи за виконання певних умов; надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції; дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами; дія, якою встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком.
Як вбачається із змісту наведених норм, ними регулюються правовідносини, що виникають між органами влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю з одного боку та суб'єктами господарювання, між якими існує або може існувати економічна конкуренція, на яку можуть вплинути відповідні дії чи рішення зазначених органів.
Однак вказаний Закон жодним чином не регулює правовідносини щодо реалізації фізичними та юридичними особами права власності чи права користування нерухомим майном, на регулювання яких Чернівецька міська рада затвердила Правила використання та забудови міста Чернівці, а пізніше внесла до них оспорювані позивачами зміни.
При цьому, колегія суддів зазначає, що приймаючи оскаржуване рішення, Чернівецька міська рада реалізувала свої повноваження, передбачені п. 42 ч. 1 ст. 26 Закону України щодо затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації, а не повноваження в галузі економіки.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про правомірність відмови Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України вжиття заходів у кваліфікації оскаржуваного рішення Чернівецької міської ради за ч. 2 ст. 4, п. п. 1, 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції».
За наведених обставин колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 197, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 24 листопада 2010 року у справі № 2а-2706/10/2470 - без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили.
Головуючий О.Б. Заверуха
Судді А.І. Рибачук
ОСОБА_3