26 червня 2014 року м. Київ К/9991/24795/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:
Головуючої: Гончар Л.Я.,
Суддів: Конюшка К.В.,
Горбатюка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2011 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2012 року у справі за позовом Державного закладу "Лінійна поліклініка станції Суми СТГО "Південна залізниця" до Контрольно-ревізійного управління в Сумській області про часткове скасування вимоги,
У червні 2011 року Державний заклад "Лінійна поліклініка станції Суми СТГО "Південна залізниця" звернувся до суду із позовом, у якому просив скасувати пункти 2.1, 2.2, 2.4 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Сумській області №18-05-14-14/2811 від 04.05.2011.
Позовні вимоги мотивовано тим, що висновки ревізії не підтверджуються документально та є такими, що зроблені з порушенням норм матеріального права. Зазначає, що закладом у період, що перевірявся, не було допущено порушень бюджетного законодавства.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2012 року, позовні вимоги задоволено: визнано протиправними та скасовано пункти 2.1, 2.2, 2.4 вимоги Контрольно-ревізійного управління в Сумській області №18-05-14-14/2811 від 04.05.2011.
У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Сумській області (яка є правонаступником Контрольно-ревізійного управління в Сумській області) з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені вище судові рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Контрольно-ревізійним управлінням в Сумській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача Державного закладу "Лінійна поліклініка станції Суми СТГО "Південна залізниця" за період з 01.01.2008 по 31.01.2011, та направлено позивачу вимогу №18-05-14-14/2811 від 04.05.2011 «Про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності».
Пунктом 2.1. вимоги позивача зобов'язано забезпечити відшкодування проведених за рахунок загального фонду державного бюджету витрат на заробітну плату лікарів, що проводили платні медичні огляди, та відповідних внесків до державних цільових фондів на суму 38038,62 грн. та внести зміни до кошторису на 2011 рік на суму 1516,24 грн.
Пунктом 2.2 вимагається відобразити дебіторську заборгованість за Сумським державним університетом щодо здійснення витрат на оплату комунальних послуг на суму 2654,24 грн. та провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодування вказаної суми.
Пунктом 2.4. вимагається прийняти до відома факт застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення бюджетних асигнувань у зв'язку з нецільовим використанням коштів на оплату робіт по заправці картриджів, посилити контроль за цільовим використанням коштів.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з необґрунтованості висновків ревізії в цій частині та відсутністю з боку позивача порушень вимог Бюджетного кодексу України, Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, Переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог до їх утворення та напрямків використання, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.2002 №659 та Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519.
Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується з вказаними висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на наступне.
Щодо висновків Контрольно-ревізійного управління в Сумській області про безпідставність проведення позивачем оплати праці лікарів, що надавали платні послуги за рахунок загального фонду, то колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про їх необґрунтованість з огляду на наступне.
Так, позивачем надавались платні послуги, зокрема, по проведенню медичних оглядів, як це передбачено Статутом Підприємства та Постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 №1138, якою затверджено Перелік платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти.
Оплата праці лікарів, якими такі роботи виконувались, проводилась за рахунок загального фонду бюджету, за рахунок спеціального фонду.
Так, наказом Міністерства праці та соціальної політики України і Міністерства охорони здоров'я України від 5 жовтня 2005 року N308/519 затверджені Умови оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення.
Відповідно до пункту 1.1 Умов їх розроблено відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року N 1298 "Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери".
Згідно з пунктом 5.8 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519, обов'язкові медичні огляди працівників бюджетних закладів та установ проводяться відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2001 N559 за рахунок коштів, передбачених у кошторисі закладів охорони здоров'я, що їх здійснюють. Оплата праці лікарів, які проводять ці огляди в межах свого робочого часу, здійснюється за рахунок зазначених коштів, виходячи з посадових окладів, установлених з урахуванням підвищень.
Лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 N1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти", оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.
Згідно з роз'ясненнями, наданими Міністерством фінансів України щодо складання штатного розпису та планування коштів на оплату праці по спеціальному фонду кошторису закладів санітарно - епідеміологічної служби №03152-12/139/11-4814 від 21.04.2003, видатки на оплату праці обчислюються та плануються у складі спеціального фонду залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів із застосуванням встановлених законодавством норм. При виконанні робіт з надання відповідних послуг в межах норм робочого часу штатними працівниками, які утримуються за рахунок загального фонду, у спеціальному фонді можуть плануватися лише кошти на встановлення надбавок за складність та напруженість і на преміювання цих працівників, але з урахуванням вимог п.23 Постанови Кабінету Міністрів України №228 від 28.02.2002 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ».
В даному випадку платні послуги надавались працівниками Закладу в межах норм робочого часу.
За правилами статті 13 Бюджетного кодексу України (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин) бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Складовими частинами загального фонду бюджету є: всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); фінансування загального фонду бюджету.
Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); фінансування спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи: перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством; друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.
У складі першої групи виділяються такі підгрупи: підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю; підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності; підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ; підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).
Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу) на: покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи); організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи); утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи); ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи); господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи); організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи); виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).
Відповідно до пункту 2 статті 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу).
Пунктом 9 статті 51 Бюджетного Кодексу передбачено, якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.
Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою.
У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов'язаннями із спеціального фонду бюджету.
Відповідно до пункту 20 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ" під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.
Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.
Згідно з пунктом 23 Порядку видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.
При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.
З огляду на специфіку діяльності закладу, позивач не має можливості планувати доходи від платних послуг.
Тобто, витрати спеціального фонду по кодам КЕКВ 1111 і 1120 не можуть бути сплановані, оскільки неможливо передбачити доходи від надання платних послуг у майбутніх періодах.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо необґрунтованості вимоги Контрольно-ревізійного управління в Сумській області щодо зобов'язання позивача забезпечити відшкодування проведених за рахунок загального фонду державного бюджету витрат на заробітну плату лікарів, що проводили платні медичні огляди, та відповідних внесків до державних цільових фондів на суму 38038,62 грн. та внесення змін до кошторису на 2011 рік на суму 1516,24 грн.
Колегія суддів також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість пункту 2.2 оскаржуваної вимоги з огляду на нижченаведене.
Так, 02.04.2007 між позивачем та Сумським університетом укладено угоду про співробітництво на підставі Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого Наказом Міністерством охорони здоров'я України від 05.06.1997 №174.
Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 25.06.2008 №330 позивачу надано статус клінічного лікувально-профілактичного закладу.
Згідно з пунктом 1.5. Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого Наказом Міністерством охорони здоров'я України від 05.06.1997 №174 (в редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів на утримання відповідного вищого медичного закладу освіти III, IV рівнів акредитації (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту), а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок коштів лікувально-профілактичного закладу.
Пунктом 3.2 Угоди також передбачено, що витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази клінічних лікувально-профілактичних закладів охорони здоров'я здійснюються за рахунок коштів цього закладу.
Тобто, пункт 3.2 Угоди відповідає вимогам Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, а тому необґрунтованим є пункт 2.2 вимоги про відображення дебіторської заборгованості за Сумським державним університетом щодо здійснення витрат на оплату комунальних послуг на суму 2654,24 грн.
Стосовно пункту 2.4 вимоги, то колегія суддів також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про його необґрунтованість враховуючи зазначене.
20.01.2009 позивачем укладено договір на технічне обслуговування комп'ютерної техніки з приватним підприємцем ОСОБА_2 Протягом 2009 року позивачем проведено оплату послуг з заправки картриджів. Видатки здійснено за КЕКВ 1137.
Відповідно до роз'яснень Державного казначейства України від 22.08.2008 №15-06/1919-14226 у випадку, коли заправка картриджів є складовою частиною договору на технічне обслуговування комп'ютерної техніки, видатки мають здійснюватись за кодом економічної класифікації видатків 1137.
В розділі 1 зазначеного договору не наведено повного переліку робіт, що мають виконуватись. Разом з тим, пунктом договору 3.2 встановлено, що вартість заправки картриджів встановлюється в залежності від моделі та відповідно до рахунку-фактури.
Таким чином, зазначене дає підстави вважати, що сторони договору досягли згоди на виконання робіт по заправці картриджів як складової частини договору про технічне обслуговування комп'ютерної техніки.
Відповідно до статті 119 Бюджетного кодексу України нецільове використання бюджетних коштів - це витрачання їх на ділі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису.
Разом з цим, здійснення видатків за відповідним кодом економічної класифікації не може бути ціллю, що встановлюється бюджетним призначенням або бюджетними асигнуваннями і відповідно здійснення видатків за кодом економічної класифікації, що не в повній мірі відповідає економічній сутності платежу, однак відповідає цілям, визначеним у паспорті бюджетної програми, не можна кваліфікувати як нецільове використання бюджетних коштів.
Отже, оскільки заправка картриджів є складовою частиною обслуговування комп'ютерної техніки, тому правильними є висновки судів, що видатки за КЕКВ 1137 проведені позивачем правомірно і нецільове використання коштів допущено не було.
З урахуванням викладеного, зважаючи на обставини, встановлені судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову.
Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують.
Правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами не допущено.
Відповідно до частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 220-1, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Сумській області відхилити, а постанову Сумського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2011 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2012 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: