"06" березня 2014 р. м. Київ К/9991/12794/12
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),
суддівЛіпського Д.В.,
Рецебуринського Ю.Й.,
секретар судового засідання Струсевич Д.С.,
за участю представника відповідачів - Зайцева О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_5
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2012 року
у справі за позовом ОСОБА_5 до Державної митної служби України (далі - ДМСУ), Львівської митниці про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
У листопаді 2010 року ОСОБА_5 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому зазначив, що проходив службу в органах митної служби на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення № 1 митного поста «Мостиська». Наказом голови ДМСУ від 19 жовтня 2010 року № 1976-к припинено його перебування на державній службі в митних органах за порушення Присяги державного службовця, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» за вчинення дій, що завдали шкоди авторитету митної служби України. Вважаючи своє звільнення неправомірним, просив суд визнати протиправним і скасувати наказ ДМСУ від 19 жовтня 2010 року № 1976-к в частині припинення перебування його на службі, поновити на посаді та виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 23 травня 2011 року позов задоволено. Визнано протиправним наказ ДМСУ від 19 жовтня 2010 року № 1976-к «По особовому складу митних органів» в частині припинення перебування на службі в митних органах ОСОБА_5, старшого інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» Львівської митниці. Поновлено ОСОБА_5 на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська» Львівської митниці з 20 жовтня 2010 року. Зобов'язано Львівську митницю виплатити на користь ОСОБА_5 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 жовтня по 23 травня 2011 року в сумі 21 570,00 грн. В частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку в межах одного місяця судове рішення допущено до негайного виконання.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2012 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
У касаційній скарзі позивач порушує питання про скасування рішення апеляційного суду та залишення в силі рішення суду першої інстанції. Зазначає, що судом порушено норми матеріального права, зокрема, неправильно застосовано Закон України «Про державну службу», не взято до уваги Дисциплінарний статут митної служби України, затверджений Законом України від 06 вересня 2005 року № 2805-IV (далі - Дисциплінарний статут), який є спеціальним законом, що визначає сутність дисциплінарного правопорушення, види та порядок застосування дисциплінарних стягнень. Вказує, що апеляційний суд не дав належної оцінки висновкам службового розслідування, яким встановлено, що неналежне виконання службових обов'язків позивачем полягало у порушенні вимог посадової інструкції, що не може кваліфікуватись як порушення Присяги.
Львівська митниця та Державна Митна служба України у запереченнях на касаційну скаргу посилаються на те, що рішення апеляційного суду ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, судом правильно встановлені факти, досліджені докази та наведені обґрунтовані висновки. Вказують, що припинення державної служби у зв'язку із порушенням Присяги державного службовця не є дисциплінарним стягненням, а є додатковою підставою, визначеною Законом України «Про державну службу» для припинення державної служби. Зазначають, що вина позивача підтверджена постановами Галицького районного суду м. Львова про притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які керували транспортними засобами, пропуск яких здійснив ОСОБА_5 Просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.
Перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Судами встановлено, що з червня 1991 року ОСОБА_5 проходив публічну службу в митних органах на різних посадах, а з 02 серпня 2010 року - на посаді старшого інспектора митного оформлення №1 митного поста «Мостиська».
07 жовтня 2010 року в с. Шегині Мостиського району Львівської області працівниками Управління боротьби з організованою злочинністю Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області затримано автомобілі марки «Volkswagen Transporter T4» (реєстраційні номери НОМЕР_2 та НОМЕР_3) і «Audi A6» (реєстраційний номер НОМЕР_1), які перевозили товари промислової групи невідомого походження, без відповідних товаросупровідних документів та в кількості, що перевищує встановлену законодавством України мінімальну межу, при якій дозволяється ввезення товарів без письмового декларування та оподаткування.
За вказаним фактом Львівською митницею проведено перевірку, якою встановлено, що в період з 13:22 по 13:29 год вказані автомобілі з товаром перетинали митний кордон України через «зелений коридор» в пункті пропуску «Шегені-Медика» митного посту «Мостиська» Львівської митниці 07 жовтня 2010 року і, згідно з контрольними талонами, на момент в'їзду у зону митного контролю в салоні автомобілів «Volkswagen Transporter T4» р.н. НОМЕР_2 та «Audi A6», р.н. НОМЕР_1 перебували по 1 особі, а в автомобілі «Volkswagen Transporter T4» НОМЕР_3 - 8 осіб. Згідно з висновками службового розслідування, митне оформлення зазначених транспортних засобів з товаром здійснив інспектор відділу митного оформлення №1 митного посту «Мостиська» Григоришин О.П.
За даними Державної прикордонної служби України при перетині державного кордону цими автомобілями працівники митниці, зокрема позивач, що виконували в той час свої обов'язки в пункті пропуску «Шегені-Медика» митний контроль в повному обсязі не здійснили.
Наказом голови ДМСУ від 19 жовтня 2010 року № 1976-к «По особовому складу митних органів» припинено перебування ОСОБА_5 на державній службі в митних органах України, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» за порушення Присяги державного службовця, що полягало в неналежному виконанні своїх службових обов'язків, що виразилось у недотриманні актів законодавства, що є одноразовим грубим порушенням трудового законодавства.
Вирішуючи спір та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції встановив, що позивача звільнено без дотримання встановленої процедури та без урахування усіх обставин, що мають значення для правильного прийняття рішення.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд послався на постанови Галицького районного суду м. Львова від 08 лютого 2010 року та від 05 квітня 2011 року, якими встановлено, що переміщення товару через митний кордон поза митним контролем відбулось внаслідок зловживання службовим становищем посадовими особами митного органу. Отже, незаконне переміщення товару стало можливим у зв'язку із несумлінним виконанням позивачем своїх службових обов'язків, тому висновки суду першої інстанції про відсутність доказів порушення позивачем Присяги державного службовця є необ'єктивними.
Проте, з такими висновками суду апеляційної інстанції погодитись неможливо.
Відповідно до статті 408 Митного кодексу України, чинного на час існування спірних правовідносин, правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу».
Крім того, у митній службі України діє Дисциплінарний статут митної служби України, який затверджується законом (частина 2 статті 410 Митного кодексу України).
Отже, порядок, умови проходження і припинення державної служби в митних органах встановлено Законом України «Про державну службу» та Дисциплінарним статутом митної служби України (далі - Дисциплінарний статут).
Дисциплінарний статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу».
Відповідно до статті 21 Дисциплінарного статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
До діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України (пункт 1,2 статті 22 Дисциплінарного статуту).
Розділом 4 Дисциплінарного статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Статтею 413 Митного кодексу України встановлено, що посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.
Складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Отже, під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
З матеріалів справи видно, що ОСОБА_5 прийняв Присягу державного службовця 15 червня 1995 року.
Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-XII) визначено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Цією нормою визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.
Таким чином, недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм може бути як порушенням Присяги так і дисциплінарним правопорушенням, проте дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Системний аналіз наведених спеціальних і загальних норм, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Дисциплінарного статуту та Законом № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення.
При цьому необхідно враховувати, що у разі вчинення дисциплінарного правопорушення, наслідком якого може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
З метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування (стаття 31 Дисциплінарного статуту).
Наказом ДМСУ від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція) пунктом 1.1 якої визначено приводи, підстави, мета, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно з абзацом 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів.
Отже, звільненню державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги, має передувати службове розслідування, яке регулюється Інструкцією і висновки якого є передумовою звільнення.
У акті, складеному за результатами службового розслідування від 10 жовтня 2010 року зазначено, що встановлені комісією порушення виникли внаслідок зловживання посадовими особами відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська», зокрема позивачем, своїм службовим становищем, що виразилось у недотриманні порядку проведення митного контролю та митного оформлення товарів, що переміщувались транспортними засобами та рівня виконавчої дисципліни з боку працівників відділу, неналежній організації роботи у напрямі боротьби з контрабандою та порушенням митних правил, що призвело до порушення вимог нормативно-правових актів, які регламентують порядок пропуску товарів та транспортних засобів через митний кордон України.
Разом з тим, встановлення факту порушення посадовою особою митного органу приписів закону (вчинення дисциплінарного правопорушення) не є достатньою підставою для припинення перебування на державній службі, якщо не доведено неможливості застосування інших заходів дисциплінарного стягнення.
Порушення Присяги, так і інше дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недотримання державним службовцем правових та етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та інша дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного правопорушень.
В наказі ДМСУ від 19 жовтня 2010 року № 1976-к вказано, що відповідно до пунктів 2.2., 2.14 посадової інструкції позивач зобов'язаний неухильно дотримуватись вимог нормативно-правових актів з митної справи та забезпечити випуск с зони митного контролю пункту пропуску транспортних засобів і товарів щодо яких завершені митний контроль та митне оформлення відповідно до чинного законодавства.
Припиняючи перебування позивача на державній службі за порушення Присяги, відповідач виходив з того, що ОСОБА_5 вчинив дії, що завдали шкоди авторитету митної служби України, проте оскаржуваний наказ № 1976-к не містить інформації щодо порушень, допущених позивачем, які перешкоджають перебуванню його на службі в митних органах, а в тексті наказу відсутнє обґрунтування обставин, які свідчать про порушення позивачем Присяги.
Крім того, кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, відповідачем не наведено відповідні мотиви, за яких такий проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги, а не як дисциплінарне правопорушення.
Таким чином, оцінюючи правомірність дій відповідача щодо видачі наказу про припинення державної служби, апеляційний суд не звернув уваги на недотримання відповідачем процедури звільнення та на необґрунтованість наказу, що призвело до обмеження рівня юридичних гарантій захисту прав позивача в процедурі застосування до нього такого виду відповідальності.
Отже, рішення щодо звільнення позивача саме за порушення Присяги необґрунтоване, тобто прийняте без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладену в постанові від 21 травня 2013 року (справа № 21-217а13) за позовом ОСОБА_10 до Державної митної служби України, Львівської митниці про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про порушення прав позивача, правильно визнав протиправним та скасував наказ ДМСУ від 19 жовтня 2010 року № 1976-к, поновив ОСОБА_5. на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №1 митного поста «Мостиська», зобов'язавши відповідача виплатити заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Відповідно до статті 226 КАС України суд касаційної інстанції має скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
Враховуючи наведене, рішення апеляційного суду підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції залишенню в силі.
Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційну скаргу ОСОБА_5 задовольнити.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2012 року скасувати, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 травня 2011 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту оголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя С.В. Головчук
Судді Д.В. Ліпський
Ю.Й. Рецебуринський