Справа № 22-а-1003/08 р. Головуючий у першій інстанції: Курко О.П.
Доповідач: Саприкіна І.В.
07 жовтня 2008 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді: Саприкіної І.В.,
суддів: Коваля М.П., Маслія В.І.,
при секретарі: Трибой І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Замостянської районної ради м. Вінниці на постанову Господарського суду Вінницької області від 03.04.2007 року по справі за їх позовом до Вінницької міської ради про визнання рішення нечинним, -
Замостянська районна рада м. Вінниці звернулися до Господарського суду Вінницької області з адмінпозовом до Вінницької міської ради про визнання нечинним рішення № 12 «Про повноваження районних в м. Вінниці рад та їх виконавчих органів» від 25.05.2006 року.
Постановою Господарського суду Вінницької області від 03.04.2007 року в задоволенні позовних вимог відмовлено в повному обсязі.
Не погоджуючись з вищезазначеною постановою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить апеляційну інстанцію скасувати незаконну постанову суду першої інстанції та постановити нову, якою позов задовольнити. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність рішення суду, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення господарським судом норм матеріального права, що є підставою для скасування судового рішення.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, що з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Господарський суд Вінницької області в своєму рішенні прийшов до висновку про відсутність правових підстав задоволення позову.
Апеляційна інстанція не може погодитися з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Виходячи з положень ч. 1 ст. 140 Конституції України - місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду, жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно п. 15 ч. 1 ст. 92, ст. 146 Конституції України - засади місцевого урядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Відповідно до абзацу 6 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон), представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради, відповідно до цього Закону можуть утворюватись районні в місті ради (ч. 2 ст. 5 Закону).
Як вбачається з матеріалів справи, до Замостянської районної в місті ради 5-го скликання, яка утворена і почала здійснювати свої повноваження з 27.04.06, територіальна громада району обрала депутатів, яких наділила правом представляти їх інтереси і приймати від їх імені рішення
З початку роботи ради нового скликання, з 27.04.06 року вона керувалася рішенням № 134 від 15.11.02 «Про повноваження районних в місті Вінниці рад та їх виконавчих органів», згідно якого була наділена необхідним і достатнім обсягом повноважень для самостійного вирішення питань місцевого значення.
25.05.06 року Вінницька міська рада без узгодження з районною радою прийняла рішення № 12 «Про повноваження районних в місті Вінниці рад та їх виконавчих органів», яким обмежила орган місцевого самоврядування - Замостянську районну раду, в інтересах територіальної громади районну, самостійно вирішувати питання місцевого значення.
При вирішенні спору суд першої інстанції керувався положеннями ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка стосується виключно районних і обласних рад, тому апеляційна інстанція не може не погодитися з доводами апелянта, що дана норма до районної в місті ради не має ніякого відношення.
Суд, відмовляючи Замостянській районній раді у задоволенні позову, аргументує свою постанову тим, що згідно ст. 140 Конституції України та ч. 1, ч. З ст. 41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.
Колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції не прийнято до уваги вимоги ч. 4 ст. 41 Закону, а саме: визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватись міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання. Цей висновок випливає також із Рішення Конституційного Суду України від 09.02.2000 №1-пр/2000 (справа про місцеве самоврядування).
Крім того, апелянт в обґрунтування своєї правової позиції зазначає, що загальний порядок погодження проектів документів регламентується Постановою Кабінету Міністрів України № 1153 від 17.10.97 «Про затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» (далі Примірна інструкція)
В даному випадку відповідно до Постанови № 1153 від 17.10.97 Кабінету Міністрів України "Про затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади" та Інструкції з діловодства в апараті міської ради та її виконкому, виконавчих органах міської ради. Передбачений порядок узгодження повинен застосовуватися при погодженні усіх проектів документів, в тому числі при погодженні обсягу і меж повноважень з районними у містах радами.
Суд першої інстанції також прийшов до висновку, що Замостянська районна рада своїм рішенням від 24.05.06 року № 35 «Про проект рішення Вінницької міської ради «Про повноваження районних в місті Вінниці рад та її виконавчих органів» внесла свої пропозиції по доповненню рішення міської ради, чим здійснила певні дії щодо погодження визначених у вказаному рішенні повноважень.
Колегія суддів приходить до висновку про неправомірність таких доводів Господарського суду Вінницької області, оскільки останнім не було враховано те, що 23.05.06 р. голови Замостянської, Ленінської, Староміської районних в місті Вінниці рад відмовилися від пропозиції погодити в одноособовому порядку проект рішення № 12 2-ї сесії Вінницької міської ради 5-го скликання «Про повноваження районних в місті Вінниці рад та їх виконавчих органів», який було заплановано винести на розгляд сесії міської ради для затвердження 25.05.06 року.
Крім того, матеріали справи взагалі не містять жодних доказів надходження вище згаданого проекту рішення до відповідача офіційно, у встановленому законом порядку В наявності була лише ксерокопію проекту зазначеного рішення.
Таким чином, апеляційна інстанція приходить до однозначного висновку, що Замостянська райрада ніяких дій щодо погодження повноважень, визначених у проекті рішення міської ради, не здійснювала, адже це, згідно п. 1 ч. 2 ст. 26 Закону, виключна компетенція сесії ради.
Відповідно до ст. 46 Закону та ст.ст. 2.4.2, 2.5.2, 2.6.5, 2.6.6., 2.6.7 регламенту міської ради: апарат ради за 10 днів повідомляє депутатів про час скликання і місце проведення та перелік питань, які передбачається внести на розгляд чергової сесії міської ради. Всі питання включені до проекту порядку денного, які вносяться на розгляд ради, попередньо повинні обов'язково розглядатись профільною постійною комісією та іншими постійними комісіями, які не пізніше як за 1 день до розгляду питань на сесії проводять їх попереднє обговорення. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які розглядаються і враховуються при прийнятті остаточного рішення на сесії міської ради. Проекти рішень, інші матеріали, які виносяться на розгляд ради, не пізніше як за 10 днів до відкриття сесії подаються до апарату ради, який не пізніше як за 8 днів до відкриття сесії доводить їх до відома депутатів.
Матеріали, підготовлені з відступами від вимог цього регламенту, приймаються до розгляду на сесії ради, як виняток, лише у випадках, коли вони вимагають термінового вирішення, були розглянуті на профільній комісії та завізовані головами всіх постійних комісій і вносяться до порядку денного сесії в порядку їх надходження.
В даному випадку міська рада не включила в перелік питань до порядку денного розгляд проекту рішення "Про повноваження районних в місті Вінниці рад та їх виконавчих органів", крім того, даний проект не розглядався на профільній та інших постійних комісіях міської ради і вносився на розгляд сесії "з голосу", тобто був включений до порядку денного на початку засідання сесії. Дана обставина підтверджується листом-відповіддю від 05.12.06 № 04-03-14-7086 секретаря міської ради, наданий на листи-звернення районної ради № 24-268 від 24.05.06, № 24-452 від 26.06.06, № 24-631 від 05.10.06, в якому йдеться про те, що пропозиції Замостянської районної ради щодо повноважень районних в місті рад розглянуті і зроблено висновок не приймати остаточного рішення до завершення розгляду справи в суді.
Судова колегія не може не погодитися з доводами апелянта про те, що в своєму рішенні № 12, міська рада підтверджує той факт, що рішення № 134 не втратило свою чинність з моменту дії районної ради нового скликання. В підтвердження цього, після 27.04.06 р. міська рада продовжила фінансування районних в місті рад нового скликання, в обсягах і межах повноважень, якими вони були наділенні рішенням №134. А оскільки рішення № 12, яким скасовувалось попереднє рішення № 134, Замостянська районна рада не погодила і не прийняла до виконання, то цілком обґрунтованою є вимога районної ради щодо визнання тієї обставини, що рішення № 134 не втратило свою чинність і продовжує діяти.
Колегія суддів також приходить до висновку про безпідставність доводів суду першої інстанції, що рішення №12 є нормативним актом, а тому його положення обов'язкові для виконання.
Виходячи з положень абзацу 3 пункту 1 Роз'яснення президії Вищого Арбітражного Суду України № 02-5/35 від 26.01.2000 зі змінами «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних органів чи інших органів», нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер, застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру - індивідуальних актів, то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ним певного кола суб'єктів), якому вони адресовані. Згідно абзацу 1 пункту 3 вказаних Роз'яснень: відповідно до Указу Президента України від 03.10.92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 01.01.93 зазначені нормативні акти підлягають обов'язковій держаній реєстрації у Міністерстві юстиції України чи у його відповідних органах.
Таким чином, рішення № 12 від 25.02.06 року не є нормативним актом.
Слід також відмітити, що повноваженнями Замостянська районна рада наділялася рішенням № 134 від 15.11.02 року, успішно їх виконувала і ніяких питань з цього приводу щодо незаконності наділення такими повноваженнями не виникало.
Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 92, ст. 146 Конституції України - засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Згідно абзацу 14 статті 1 Закону, делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (ч. 2 ст. 11 Закону).
Крім того, 28.09.06 рішенням № 2192 виконавчого комітету Вінницької міської ради «Про посилення контролю за якістю надання послуг населенню підприємствами, що перебувають у комунальній власності територіальної громади міста», виконком міської ради, керуючись п.п. 2 п. б ст. 30 та п. 1 ст. 52 Закону, доручив виконавчому комітету Замостянської районної ради м. Вінниці здійснювати контроль за якістю надання послуг населенню підприємствами житлово-комунального господарства, побутового обслуговування, транспорту та зв'язку, що перебувають у комунальної власності територіальної громади міста на території Замостянського району міста. За наслідками цієї діяльності інформувати виконавчі органи міської ради.
Даний пункт Закону відноситься до делегованих міській раді повноважень виконавчої влади, які вона з успіхом переделегувала Замостянській районній раді.
За таких обставин, оцінюючи у сукупності добуті в судовому засіданні докази, суд першої інстанції повинен був встановити, що позовні вимоги не суперечать нормам чинного законодавства, обґрунтовані на законі, а тому мають бути задоволені.
З наведеного можна зробити висновок, що суд першої інстанції неправомірно відмовив в задоволенні позову.
Згідно зі ст.198 ч.1 п. 4 та ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нове рішення, якщо встановить порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.
Проаналізувавши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції не правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з порушенням норм матеріального права. Встановлено, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення діяв всупереч вимог чинного законодавства, у спосіб не передбачений законом та вийшов за межі своїх повноважень, чим порушив права позивача, а отже, є всі підстави для скасування оскаржуваної постанови та постановлення нової про задоволення позову в повному обсязі.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що апеляційну скаргу Замостянської районної ради м. Вінниці на постанову Господарського суду Вінницької області від 03.04.2007 року по справі за їх позовом до Вінницької міської ради про визнання рішення нечинним - необхідно задовольнити, постан6ову суду першої інстанції - скасувати з постановленням нової про задоволення позову повністю.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.196, 198, 202, 205 та 207 КАС України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу Замостянської районної ради м. Вінниці - задовольнити.
Постанову Господарського суду Вінницької області від 03.04.2007 року - скасувати.
Постановити нову постанову, якою позовні вимоги Замостянської районної ради м. Вінниці до Вінницької міської ради про визнання рішення нечинним - задовольнити.
Визнати нечинним та скасувати рішення Вінницької міської ради від 25.05.2006 року № 12 «Про повноваження районних в місті Вінниці рад та їх виконавчих органів».
Зобов'язати міську раду визнати повноваження Замостянської районної ради м. Вінниці, якими вона була наділена 15.1.2002 року Рішенням 7 сесії Вінницької міської ради 24 скликання та повернути фінансування згідно передбачених повноважень.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом одного місяця шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя:
Судді: