справа № 22-а-3442/08 Головуючий суддя суду 1 інстанції Єфіменко В.В.,
суддя-доповідач Бабенко К.А.
04 вересня 2008 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Бабенка К.А.,
суддів: Малиніна В.В.,
Романчук О.М.,
при секретарі: Богдан О.М.,
розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління МНС України в Черкаській області на Постанову господарського суду Черкаської області від 26 червня 2007 року у справі за адміністративним позовом Одеської залізниці до Головного управління Міністерства з надзвичайних ситуацій України в Черкаській області про визнання недійсним припису,
Постановою господарського суду Черкаської області від 26 червня 2007 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням Відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану Постанову та прийняти нову постанову про визнання припису про застосування запобіжних заходів.
Заслухавши у засіданні апеляційного суду суддю-доповідача, пояснення представника Відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Закон України "Про залізничний транспорт" від 04.07.1996 №т273/96 (далі - Закон № 273/96) містить такі положення:
Залізниця - статутне територіально-галузеве об'єднання, до складу якого входять підприємства, установи та організації залізничного транспорту і яке, при централізованому управлінні, здійснює перевезення пасажирів та вантажів у визначеному регіоні транспортної мережі.
Залізниця є основною організаційною ланкою на залізничному транспорті. Створення, реорганізація, ліквідація та визначення територіальних меж залізниць, призначення і звільнення їх керівників здійснюються рішеннями Кабінету Міністрів України за поданням Міністерства транспорту України.
Повноваження, права та обов'язки залізниць визначаються цим Законом, їх статутами. Затвердження статутів залізниць здійснюється Міністерством транспорту України за погодженням з центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики та Антимонопольним комітетом України.
Створення, реорганізація та ліквідація підприємств, установ і організацій, які входять до складу залізниць, затвердження їх статутів (положень), а також укладання контрактів (трудових договорів) з їх керівниками здійснюються у порядку, встановленому чинним законодавством України, а також статутами залізниць.
Управління залізницями та іншими підприємствами залізничного транспорту, що належать до загальнодержавної власності, здійснюється органом управління залізничним транспортом - Державною адміністрацією залізничного транспорту України (далі - Укрзалізниця), підпорядкованим Міністерству транспорту України.
Управління процесом перевезень у внутрішньому і міжнародному сполученнях, а також регулювання виробничо-господарської діяльності у сфері організації і забезпечення цього процесу залізницями, підприємствами, установами та організаціями проводяться централізовано і належать виключно до компетенції Укрзалізниці, яка здійснює функції господарюючого суб'єкта.
Управління майном підприємств залізничного транспорту загального користування населення здійснюється Укрзалізницею в межах повноважень, визначених чинним законодавством України.
Залізниці та підприємства залізничного транспорту загального користування забезпечують безпеку життя і здоров'я громадян, які користуються його послугами, а також безпеку руху поїздів, охорону навколишнього природного середовища згідно з чинним законодавством України.
Безпека руху поїздів - комплекс організаційних і технічних заходів, спрямованих на забезпечення безаварійної роботи та утримання в постійній справності залізничних споруд, колій рухомого складу, обладнання, механізмів і пристроїв.
Розміщення об'єктів, пов'язаних з виробництвом, зберіганням, навантаженням, транспортуванням і розвантаженням вибухових, легкозаймистих, радіоактивних речовин і матеріалів, отруйних та сильнодіючих хімічних речовин, визначається відповідними будівельними та санітарними нормами і правилами стосовно об'єктів, розташованих на землях залізничного транспорту загального користування. Місця перетину залізничних колій трубопроводами, лініями зв'язку і електропередач, іншими комунікаціями повинні погоджуватися з Укрзалізницею.
Державний нагляд за безпекою руху поїздів на залізничному транспорті України здійснюють Міністерство транспорту України, Укрзалізниця та їх органи на місцях у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
За результатами перевірки Шевченківського територіального відділу матеріально-технічного забезпечення, який є структурним підрозділом Позивача, 01.11.2006 Відповідачем винесено припис "Про застосування запобіжних заходів" № 13/2 (далі - Припис), яким зобов'язано:
- призупинити експлуатацію складу паливно-мастильних матеріалів Шевченківського територіального відділу матеріально-технічного забезпечення, що знаходиться за адресою: м. Сміла, вул.Привокзальна,1, з 28 листопада 2006 року;
-припис привести в дію 28 листопада 2006 року шляхом заборони експлуатації складу паливно-мастильних матеріалів, знеструмлення та опломбування (опечатування) приміщень та технологічного обладнання складу.
Відповідно до п. 1 частини першої ст. 30 Закону України " Про правові засади цивільного захисту" від 24.06.2004 № 1859 (далі - Закон № 1859), посадові особи урядового органу державного нагляду у сфері цивільного захисту у складі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту мають право складати акти перевірок, приписи і протоколи у разі невиконання законних вимог посадових осіб спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту.
Відповідно до частини першої ст. 28 Закону № 1859, у складі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту діють: урядовий орган державного нагляду у сфері цивільного захисту; органи оперативного реагування на надзвичайні ситуації у сфері цивільного захисту; органи мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших надзвичайних ситуацій.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань цивільного захисту здійснює свої повноваження через територіальні органи відповідно до адміністративно-територіального поділу до району включно.
Згідно частини першої Положення про Державну інспекцію цивільного захисту та техногенної безпеки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 26.10.2001 № 1446 (далі - Положення), державна інспекція цивільного захисту та техногенної безпеки (далі - Інспекція) є урядовим органом державного управління, що діє у складі Міністерства з питань надзвичайних ситуацій (далі - МНС) і йому підпорядковується.
Відповідно до частини десятої Положення, Інспекція для виконання покладених на неї завдань може за погодженням з МНС утворювати територіальні інспекції цивільного захисту і техногенної безпеки у межах чисельності працівників Інспекції.
Територіальної інспекції цивільного захисту і техногенної безпеки в Черкаській області, на момент перевірки, не створено.
Відділ державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки Управління з питань наглядово-профілактичної діяльності входить до складу Головного управління МНС України в Черкаській області, не є підрозділом Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки та не має повноважень урядового органу державного нагляду у сфері цивільного захисту.
Відповідно до Інструкції про порядок та умови застосування запобіжних заходів посадовими особами Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки, затвердженої наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи № 170 від 27.03.2006 (далі - Інструкція № 170), уразі виявлення порушень вимог чинного законодавства з питань цивільного захисту у сфері техногенної безпеки, які створюють загрозу життю або здоров'ю людей, під час проведення перевірки з питань цивільного захисту та техногенної безпеки об'єктів незалежно від форм власності, посадова особа Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки безпосередньо на місці виявлення цих порушень приймає рішення про призупинення експлуатації підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, а також роботи до усунення цих порушень.
Зазначене рішення про застосування запобіжних заходів на відповідному об'єкті оформляється приписом про застосування запобіжних заходів.
Відповідно до частини п'ятої ст. 19 Господарського кодексу України, незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб'єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними державного контролю та нагляду забороняються.
Згідно п. 5 Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 03.08.1998 № 1198 (далі - Положення № 1198) та ст.ст. 18-20 Закону №1859, єдина державна система (далі - ЄДС) складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем.
Функціональна і територіальна підсистеми не підпорядковані одна одній і не мають повноважень щодо здійснення перевірок одна одної.
Пунктами 6 та 7 Положення № 1198, уповноважені міністерства та інші центральні органи виконавчої для організації роботи, пов'язаної із запобіганням надзвичайним ситуаціям - та захистом населення і територій від їх наслідків, створюють відповідні функціональні підсистеми ЄДС.
Організаційна структура та порядок діяльності функціональних підсистем, єдиної державної системи, і підпорядкованих їм сил і засобів визначаються в положеннях про функціональні системи, які затверджуються відповідними міністерствами та іншими органами виконавчої влади за погодженням з МНС України.
Наказом Міністерства транспорту України від 22.04.1999 №215 затверджено Положення про функціональну підсистему "Сили і засоби реагування на надзвичайні ситуації на залізничному транспорті" Міністерства транспорту України щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру. До відповідної функціональної підсистеми увійшли всі структурні підрозділи підприємств залізничного транспорту.
Головне управління МНС України в Черкаській області, відповідно до п.2 Тимчасового положення про Головне управління (Управління) Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі є постійним органом Управління відповідної територіальної підсистеми.
Ст.12-1 Закону України "Про Цивільну оборону України" від 03.02.1993 № 2974, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань цивільної оборони органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, керівниками підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності і підпорядкування здійснюється центральним органом виконавчої влади, до повноважень якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Ним в даному випадку є МНС.
Відповідно до частини першої ст. 28 Закону № 1859, у складі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту діють: урядовий орган державного нагляду у сфері цивільного захисту; органи оперативного реагування на надзвичайні ситуації у сфері цивільного захисту; органи мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи та інших надзвичайних ситуацій. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань цивільного захисту здійснює свої повноваження через територіальні органи відповідно до адміністративно-територіального поділу до району включно.
Відповідач є територіальним органом МНС та не входить до складу урядового органу державного нагляду у сфері цивільного захисту.
Пунктом 9 Положення визначено вичерпний перелік посадових осіб Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки, якими є старший державний інспектор та державний інспектор.
Такої посади, як начальник відділу ГУ МНС та головний фахівець відділу державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки Управління з питань наглядово-профілактичної діяльності Головного управління МНС України в Черкаській області, Положенням не передбачено.
В п.3.2.2 Інструкції № 170 чітко визначено виключний перелік посадових осіб територіальних інспекцій Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки, які мають повноваження щодо застосування запобіжних заходів, а саме державні інспектори з питань цивільного захисту та техногенної безпеки міст, районів, районів у містах, селищ міського типу.
Як вбачається з матеріалів справи, Припис складено головним фахівцем відділу державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки Управління з питань наглядово-профілактичної діяльності Головного управління МНС України в Черкаській області від імені Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки, що діє в складі МНС України.
В Приписі зазначено, що в паливному складі Шевченківського територіального відділу матеріально-технічного забезпечення не створено об'єктову систему раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення з посиланням на порушення ст.8 Закону України "Про Цивільну оборону України", ст.7 Закону України "Про правові засади цивільного захисту", п. п. 20, 22 Постанови Кабінету Міністрів України від 15.02.1999 №192, Наказу МНС України від 15.06.06р. №288, в яких взагалі не йде мова про створення системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій. Ці вимоги стосуються потенційно-небезпечних об'єктів.
Склад Шевченківського територіального відділу матеріально-технічного забезпечення не є потенційно-небезпечним об'єктом, що підтверджується Переліком потенційно-небезпечних об'єктів Черкаської області, затвердженим Комісією з питань ТЕБ та НС Черкаської облдержадміністрації (протокол №69 від 08.12.2005 (а.с. 18 -22)).
Що стосується вимог Припису з доопрацювання документів евакуаційної комісії, слід зазначити наступне.
Евакуаційна комісія існує на рівні об'єктової на об'єкті цивільної оборони станції ім. Т.Шевченка, яка має проводити евакуаційні заходи на Шевченківській дирекції залізничних перевезень та структурних підрозділах Одеської залізниці.
Законом № 273/96 не передбачено здійснення контролюючими органами, зокрема підрозділами МНС України перевірок на залізничних об'єктах без відома юридичної особи, на балансі якої перебуває майно, в даному випадку Одеської залізниці.
Структурні підрозділи Одеської залізниці не наділенні повноваженнями щодо можливості здійснювати будь-які роботи на об'єктах залізниці без відома та згоди самої залізниці - юридичної особи.
Крім того перевірку структурного підрозділу Одеської залізниці проведено без погодження з Укрзалізницею.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв'язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а Постанова господарського суду Черкаської області від 26 червня 2007 року - без змін.
Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
Апеляційну скаргу Головного управління МНС України в Черкаській області залишити без задоволення, а Постанову господарського суду Черкаської області від 26 червня 2007 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця з дня її складення в повному обсязі.
Ухвалу складено у повному обсязі 09.09.08.
Головуючий суддя К.А. Бабенко
Судді: В.В. Малинін
О.М. Романчук