Справа № 22-а-2495/08 р. Головуючий у першій інстанції: Гансецький В.П.
Доповідач: Саприкіна І.В.
23 вересня 2008 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді: Саприкіної І.В.,
суддів: Коваля М.П., Маслія В.І.
при секретарі: Бадріашвілі К.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за апеляційною скаргою Чуднівської районної ради Житомирської області на постанову Господарського суду Житомирської області від 4 червня 2007 року у справі за позовом Чуднівської селищної ради до Чуднівської районної ради, третя особа: Чуднівська районна державна адміністрація про визнання незаконними та нечинним п. 4 рішення сесії Чуднівської районної ради від 05.01.2007 року № 99, -
Чуднівська районна рада Житомирської області звернулися до Господарського суду Житомирської областіз адмінпозовом до Чуднівської районної ради, третя особа: Чуднівська районна державна адміністрація про визнання незаконними та нечинним п. 4 рішення сесії Чуднівської районної ради від 05.01.2007 року № 99.
Постановою Господарського суду Житомирської області від 4 червня 2007 рокупозовні вимоги задоволено в повному обсязі.
Не погоджуючись з вищезазначеною постановою, відповідач - Чуднівська районна рада подали апеляційну скаргу, в якій просять апеляційну інстанцію скасувати незаконну, на їх думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову, якою в задоволенні позову відмовити в повному обсязі. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність оскаржуваного рішення. Зазначає, що постанову винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, що є безумовною підставою для скасування оскаржуваного рішення.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, що з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Як вбачається з матеріалів справи, пунктом 4 рішення десятої сесії п'ятого скликання Чуднівської районної ради від 05.01.07р. № 99 "Про районний бюджет на 2007 рік" вирішено затвердити обсяги міжбюджетних трансфертів, зокрема, щодо передачі з бюджету Чуднівської селищної ради до районного бюджету 151277,00грн.
Суд першої інстанції прийшов до висновку, що зазначений п. 4 рішення щодо Чуднівської селищної ради прийнятий всупереч вимог чинного законодавства. Судова колегія повністю погоджується з таким висновком Господарського суду Житомирської області, з огляду на наступне.
Відповідно до п. 25 ст. 2 Бюджетного кодексу України, міжбюджетні трансферти -кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.
Статтею 7 Бюджетного кодексу Україну визначено принципи бюджетної системи України, якими, крім інших, є:
- принцип самостійності, тобто, місцеві бюджети є самостійними... Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;
- принцип повноти- до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
- принцип обґрунтованості- бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.
Тобто, зазначені принципи разом з іншими визначають права та обов'язки органів місцевого самоврядування приймати та затверджувати незалежно від будь-яких інших органів власні бюджети на підставі реальних доходів та видатків.
Виходячи з положень ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з цим Законом та законом про бюджетну систему (ч. 1).
Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання (ч. 2).
Складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з цим Законом та законом про бюджетну систему (ч. 3).
Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону (ч. 4).
Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами (ч. 5).
Одним з таких законів, який визначає право іншого органу втручатись в бюджетиний процес позивача, є Закон України "Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань" (далі Закон).
Відповідно до п. 5 ч.1 ст.5 Закону, у формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань враховуються такі параметри - кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг.
До складу видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету), відносяться видатки, визначені статтею 88 Бюджетного кодексу України (ч. 7 ст. 5 Закону).
Згідно ст. 88 Бюджетного кодексу України, до видатків, які здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:
1)органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення;
2)освіту: дошкільну освіту; загальну середню освіту (школи-дитячі садки);
3) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти);
4) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки;
5)місцеву міліцію.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону, розрахунки міжбюджетних трансфертів подаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіка Крим для перевірки їх відповідності Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань і одночасно доводяться до відома відповідних органів місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 2 ст. 81 Бюджетного кодексу України, метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.
Таким чином, прийнявши рішення про вилучення у позивача та передачі до районного бюджету 151277,00грн., відповідач тим самим позбавив його можливості виконати свої власні повноваження
Крім того, відповідно до ст. 92 Бюджетного кодексу України, сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Передача видатків здійснюється за спільним рішенням відповідних рад на договірних засадах. Всі угоди про передачу видатків укладаються до 1 серпня року, що передує плановому.
Будь-яких угод між позивачем та відповідачем з цього приводу не укладалось.
Відповідно до п. .5 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до виключної компетенції селищної ради відноситься затвердження за пропозицією селищного голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання.
З матеріалів справи також вбачається, що відповідач в структуру міжбюджетного трансферту в сумі 151277,00 грн. включив розрахунок видатків на утримання апарату селищної ради, виходячи з нормативу у 7 штатних одиниць з визначеним фінансуванням - 201114,00грн., в той час як фактична чисельність штатних одиниць становить 17 осіб та потребує фінансування у розмірі 366785,00грн. Дана обставина також підтверджується актом КРУ від 20.04.07р. № 06-08-09/031.
При визначенніміжбюджетного трансферту у формулі розподілу коштів відповідач застосував кількість споживачів соціальних послуг, якими, зокрема, є діти у дошкільних навчальних закладах - 274 дитини, в той час як, згідно облікових даних виконавчого комітету, фактична кількість дітей, які відвідують дошкільні заклади Чуднівської селищної ради, становить 311 осіб. Дана кількість дітей на 37 осіб перевищує розрахункову і для їх утримання необхідно додатково, згідно даних позивача, які не оспорював відповідач та третя особа, 138750,00грн. Отже, Чуднівською районною радою не дотримано п. 5 ч. 1 ст. 5 Закону.
Крім того, відповідачем не враховано ту обставину, що на балансі позивача перебуває центр дозвілля та розваг (кінотеатр), який потребує відповідного фінансування на його утримання. Адже, дійсно, хоча ст. 88 Бюджетного кодексу і не вказує прямо такий заклад як центр дозвілля та розваг (кінотеатр), але вказує селищні палаци культури та клуби, що за своєю суттю є закладами одного спрямування. Таким чином, в будь-якому разі не можна відносити вказаний центр (кінотеатр) до культурно-мистецьких програм місцевого значення, оскільки заклад і програма є різними, за своїм наповненням, поняттями. Тобто в даному випадку, відповідачем не дотримано ч. 7 ст. 5 Закону.
Позивачем також зазначено і інші видатки, які відповідачем не враховані при визначенні міжбюджетного трансферту (планування відкриття додаткової групи на 20 дітей в дитсадку "Зірочка" у другому півріччі; обслуговування та охорона стадіону "Тетерів").
Проаналізувавши матеріали справи та норми чинного законодавства колегія суддів приходить до висновку, що обсяг міжбюджетного трансферту, визначений відповідачем, є меншим ніж потреба позивача у фінансуванні вказаних напрямів та об'єктів.
Отже, відповідач не дотримався вимог ч. 2 ст. 6 Закону в частині доведення до відома позивача розрахунків міжбюджетних трансфертів, які були ним подані на перевірку до обласної державної адміністрації, що, суттєво обмежило права позивача на відстоювання та доведення своєї позиції перед районною радою.
Тобто, фактично відповідач своїми діями позбавив позивача можливості виконати свої власні повноваження в частині належного фінансування всіх об'єктів та закладів, що буде мати наслідком виникнення відповідної бюджетної заборгованості по бюджету селищної ради.
Крім того, судова колегія вважає за необхідне відмітити, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору правомірно, в першу чергу, керується законами України, які визначають права позивача, а не формулами, визначеними вказаними постановами Кабінету Міністрів України, які обмежують ці права.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів знаходить, що при вирішенні даного спору Господарським судом Житомирської області було правильно застосовано норми матеріального та процесуального права та вірно вирішено заявлений спір.
При цьому апеляційна інстанція виходить з того, суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо належного обґрунтування позовних вимог та задовольнив їх.
Проаналізувавши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції зроблено правильний висновок про неправомірність п. 4 рішення сесії Чуднівської районної ради від 05.01.2007 року № 99 та помилкове застосування при цьому норм чинного законодавства. Отже, судова колегія вбачає в діях відповідача порушення прав позивача, а тому не знаходить правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням наведеного вище, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається. За таких підстав апеляційна скарга Чуднівської районної ради Житомирської області на постанову Господарського суду Житомирської області від 4 червня 2007 року у справі за позовом Чуднівської селищної ради до Чуднівської районної ради, третя особа: Чуднівська районна державна адміністрація про визнання незаконними та нечинним п. 4 рішення сесії Чуднівської районної ради від 05.01.2007 року № 99 - підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 2, 9, 198, 200, 205, 206 КАС України, судова колегія
В задоволенні апеляційної скарги Чуднівській районній раді Житомирської області - відмовити.
Постанову Господарського суду Житомирської області від 4 червня 2007 року - залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом одного місяця шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя:
Судді: