ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01025, м. Київ, вул. Десятинна, 4/6
м. Київ
10.09.2008 р. № 8/236
Окружний адміністративний суд міста Києва колегією суддів Пилипенко О.Є.(головуючий), Винокуров К.С., Степанюк А.Г., при секретарі Коваль А.В.
За результатами розгляду у відкритому судовому засіданні адміністративної справи
За позовомДержавного підприємства «Інформаційний центр»Міністерства юстиції України
ДоРахункової палати України
Провизнання дій незаконними та визнання відсутності компетенції на проведення аудиту
За участю представників сторін
від позивача: Хоруженко В.А. за дов. № 01-01/159 від 30.01.2008 р.
від відповідача: Полякова Ю.Г. за дов. № 10-852 від 16.04.2008 р.
в судовому засіданні був присутній Срібняк В.С. посвідчення № 042355
Державне підприємство «Інформаційний центр»Міністерства юстиції України звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Рахункової палати України про визнання незаконними дій по проведенню перевірки, а саме: дії щодо затвердження Програми аудиту ефективності використання бюджетних коштів, виділених Міністерству юстиції України на функціонування Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень від 29.01.2008 р.; дії щодо витребування від позивача документів та інформації, що стосується майнових та авторських прав на автоматизовану систему Єдиний державний реєстр виконавчих проваджень, АРМ «ВП-Виконавець», актів інших контролюючих органів з питань перевірки ДП «Інформаційний центр», договорів з субпідрядними організаціями щодо створення та експлуатації Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень; визнання відсутності компетенції у відповідача на проведення аудиту позивача, в тій частині їх діяльності, яка перебуває поза межами використання коштів державного бюджету.
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що Рахункова палата України мала діяти на підставі Закону України “Про Рахункову палату”, яким визначено її статус, функції, повноваження та порядок їх здійснення (ст.ст. 6,7 Закону). На думку позивача, Рахункова палата не має повноважень на здійснення аудиту ефективності діяльності, оскільки до функцій та повноважень Рахункової палати віднесено здійснення перевірок та ревізій (ст. ст. 6, 7, 26 Закону).
Відповідач проти задоволення позову заперечував, посилаючись на те, що діяв у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. В обґрунтування своєї позиції посилався на Бюджетний кодекс України, Стандарт Рахункової палати “Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів”, затвердженим Постановою Колегії Рахункової палати від 27.12.04 року № 28-6 та зареєстрованого в Мін'юсті України 28.01.2005 р. за № 115/10395.
Відповідач послався також на те, що має право перевіряти будь-яких осіб, оскільки чинним законодавством України йому надане право вишукувати додаткові джерела для поповнення державного бюджету.
Проаналізувавши матеріали справи та пояснення представників сторін, суд приходить до наступних висновків.
Відповідно до ч. 1 ст. 104 Кодексу адміністративного судочинства України особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно -правових відносин, має право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом.
Згідно ч.1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень.
Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з ч.1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожному гарантується право на захист його прав, свобод та інтересів незалежним і неупередженим судом.
Відповідно до ч.1 ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Отже, згідно з вищенаведеними нормами права, позивач має право звернутись до адміністративного суду з позовом лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
31.01.2008 р. № 02-40 заступником Голови Рахункової палати України О.С. Яременко було видано Доручення на право проведення перевірки (ревізії), відповідно до якого контрольній групі було доручено провести аудит ефективності використання бюджетних коштів, виділених Міністерству юстиції України на функціонування Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень, в Міністерстві юстиції України, його регіональних підрозділах та в Державному підприємстві «Інформаційний центр»Міністерства юстиції України, термін проведення перевірки з 4 лютого по 28 травня 2008 р.
Позивач звернувся до суду оскаржуючи дії відповідача, посилаючись на те, що, дії Рахункової палати України по винесенню Доручення на право проведення перевірки (ревізії) від 31.01.2008 р. № 02-40 в частині проведення аудиту на підприємстві позивача є незаконними. При цьому позивач стверджує, що програма аудиту ефективності використання бюджетних коштів, виділених Міністерству юстиції України на функціонування Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень, виходить за межі умов договорів (№№ 5/17-12 від 17.12.2004 р., 1 від 28.12.2004 р., 11-10/07 від 11.10.2007 р.), а отже і за межі використання бюджетних коштів.
Також позивач вказує на те, що не можуть бути віднесені до компетенції відповідача дії, що складають, відповідно до затвердженої Програми, зміст здійснення аудиту:
- питання інформатизації Міністерства юстиції України та його регіональних управлінь;
- відповідності придбаних апаратних і програмних засобів специфікаціям, які повинні бути затверджені керівництвом організації та існуючому рівню розвитку Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень;
- наявність координаційної ради (або спеціального підрозділу) відповідального за управління, контроль та розвиток Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень;
- погодженість плану розвитку з існуючими нормативними документами та наявність експертної оцінки плану розвитку;
- наявність нормативних документів, стандартів та процедур по розробці Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень; контролю і управлінню змінами в системі; обробці даних; адмініструванню баз даних; моніторингу виконання операцій у системі; плануванню обчислювальних можливостей системи; адміністрування комп'ютерної мережі; забезпеченню комплексної системи захисту інформації; планові відновлення системи після аварії;
- аналіз ефективності побудови автоматизованої системи документообігу, який здійснюється, зокрема, за критеріями: середній час на розгляд документа в організації після впровадження реєстру у порівнянні з розглядом без застосування системи; середній час пошуку документів після впровадження реєстру у порівнянні з середнім часом без застосування його;
- аналіз ефективності побудови реєстру автоматизації управлінських функцій, який здійснюється за критеріями, зокрема рівня автоматизації виконання основних завдань та/або забезпечення функцій;
- аналіз відсотку росту обсягу від реалізації робіт, скорочення витрат і т. д.;
- аналіз наявності комплексної системи забезпечення захисту інформації; - аналіз наявності персоналу, що по своїх посадових обов'язках виконує функції: адміністратора бази даних, адміністратора реєстру, відповідального за забезпечення захисту інформації, адміністратора локальної мережі;
- аналіз надання прав доступу до користувачів до інформації;
- аналіз адміністрування системи;
- аналіз наявності затвердженого плану аварійного відновлення інформації після збоїв, зокрема щодо визначення місця збереження дублікатів програмного забезпечення;
- аналіз наявності проектної й експлуатаційної документації та ИТ систему;
- аналіз наявності з боку керівництва ИТ контролюючих підрозділів;
- аналіз наявності затвердженої керівництвом процедури контролю за змінами, внесеними в систему і програмне забезпечення користувачів;
- аналіз наявності засобів контролю за процедурою введення даних;
- аналіз наявності затвердженої процедури збереження первинних документів;
- аналіз наявності елементів контролю за обробкою даних;
- аналіз наявності елементів контролю достовірності, точності і завершеності операцій виводу інформації;
- аналіз наявності системи забезпечення безпечного доступу в мережу Інтернет;
- аналіз рівня надання послуг до та після впровадження реєстру виконавчих проваджень;
- аналіз рівня забезпечення інформацією одержувачів до та після здійснення впровадження реєстру виконавчих проваджень.
Позивач стверджує, що вказані вище дії не пов'язані з контролюванням використання коштів державного бюджету, а спрямовані на отримання конфіденційної інформації щодо змісту та функціонування програмного продукту -Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень та конфіденційної інформації щодо інших реєстрів, які веде ДП «Держінформ'юст».
Суд з позицією позивача не погоджується, вважає позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню виходячи з наступних підстав.
Статтею 98 Конституції України визначено, що Рахункова палата здійснює контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначаються Законом України “Про Рахункову палату”.
Зокрема, ст. 36 вказаного закону визначено, що Рахункова палата свою діяльність здійснює як незалежний орган контролю Верховної Ради України і керується Конституцією України і законами України, виконуючи свої функції і повноваження згідно із статусом, визначеним цим Законом.
До функцій та повноважень Рахункової палати ст.ст. 6,7, 26 Закону віднесено здійснення перевірок та ревізій.
Статтею 26 Бюджетного кодексу України визначено, що зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюються Рахунковою палатою - в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України.
Пунктом 2 ст. 7 Закону України “Про Рахункову палату” відповідачу надане повноваження на проведення фінансових перевірок, ревізій в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених статтею 16 цього Закону. Водночас згідно ст. 16 вказаного закону Рахункова палата має право контролювати також підприємства у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України.
Також ст. 110 Бюджетного кодексу України до повноважень Рахункової палати відносить здійснення контролю за ефективністю використання і управління коштами Державного бюджету України.
Пунктом 2.3.3. Стандарту Рахункової палати «Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів»затвердженого постановою Колегії Рахункової палати від 27.12.2004 р. № 28-6, надано перелік елементів, за допомогою яких визначається ефективність як економічна категорія:
продуктивність -співвідношення між випуском продукції, наданням послуг та іншими результатами діяльності розпорядника або одержувача коштів Державного бюджету України та використаними на їх виробництво матеріальними, фінансовими та трудовими ресурсами;
результативність -ступінь відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника або одержувача бюджетних коштів запланованим результатам;
економність -досягнення розпорядником або отримувачем бюджетних коштів запланованих результатів за рахунок використання найменшого обсягу бюджетних коштів або досягнення найкращого результату за рахунок використання заданого обсягу бюджетних коштів.
Вказаним Стандартом встановлено, що критеріями ефективності, крім тих, які визначені паспортами бюджетних програм, можуть бути також нормативно встановлені та обгрунтовані внутрішніми документами об'єкта, що перевіряється, стандарти якості роботи та контролю, на підставі яких можливо здійснити порівняльний аналіз та оцінити ступінь реалізації завдань, функцій, окремих видів діяльності, фінансових операцій об'єктами перевірки, тобто, досягнутих результатів.
З огляду не вищенаведене, суд приходить до висновку, що положення Програми аудиту щодо визначення предмету аудиту, мети аудиту ефективності використання бюджетних коштів, виділених Міністерству юстиції України на функціонування Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень, а також дії Рахункової палати спрямовані на проведення оцінки ефективності діяльності Державного підприємства «Інфоцентр»є законними та такими, що здійснені в межах компетенції Рахункової палати.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Враховуючи, що обставини справи, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними конкретними засобами доказування, не можуть підтверджуватись іншими засобами доказування, судом визнається, що позивачем у позовній заяві не були наведені обставини, які б підтверджувались достатніми доказами, які б свідчили про обґрунтованість позовних вимог. Докази, подані позивачем, не підтверджують обставини, на які позивач посилається в обґрунтування позовних вимог, та були спростовані доводами відповідача.
Проаналізувавши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача щодо визнання незаконними дій по проведенню перевірки, а саме: дії щодо затвердження Програми аудиту ефективності використання бюджетних коштів, виділених Міністерству юстиції України на функціонування Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень від 29.01.2008 р.; дії щодо витребування від позивача документів та інформації, що стосується майнових та авторських прав на автоматизовану систему Єдиний державний реєстр виконавчих проваджень, АРМ «ВП-Виконавець», актів інших контролюючих органів з питань перевірки ДП «Інформаційний центр», договорів з субпідрядними організаціями щодо створення та експлуатації Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень; визнання відсутності компетенції у відповідача на проведення аудиту позивача, в тій частині їх діяльності, яка перебуває поза межами використання коштів державного бюджету, не підлягають задоволенню, оскільки відповідач діяв в межах своєї компетенції та відповідно до вимог чинного законодавства.
На підставі ч. 2 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати по сплаті судового збору покладаються на Державне підприємство «Інформаційний центр»Міністерства юстиції України.
Керуючись ст. ст. 2, 6, 7, 17, 94, 158, 162, 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом, якщо таку заяву не було подано.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня її складання в повному обсязі за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Головуючий суддя О.Є. Пилипенко
Суддя К.С. Винокуров
Суддя А.Г. Степанюк
Дата підписання повного тексту постанови: 22.09.2008 р.