"13" листопада 2012 р. справа № 1170/2а-1430/12
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Семененка Я.В.
суддів: Бишевської Н.А. Добродняк І.Ю
за участю секретаря судового засідання: Пасічника Т.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Станція Придніпровська»
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 червня 2012 року у справі № 1170/2а-1430/12 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Станція Придніпровська»до Онуфріївської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та нечинним рішення, -
Товариство з обмеженою відповідальністю «Станція Придніпровська»звернулося до суду з адміністративним позовом в якому, з урахуванням уточнень (а.с.81), просило:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 розпорядження голови Онуфріївської РДА від 25 липня 2011 року № 480-р, яким затверджено персональний склад конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення;
- визнати протиправним та нечинним пункт 2 розпорядження голови Онуфріївської РДА від 25 липня 2011 року № 480-р, яким затверджено «Положення про конкурсну комісію з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення розташованих на території району»;
- визнати нечинним «Положення про конкурсну комісію з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення розташованих на території району», та визнати нечинним Порядок надання земель водного фонду.
Позов обґрунтований тим, що при прийнятті вказаних актів відповідач діяв в супереч вимогам Земельного кодексу України, Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 червня 2012 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, товариство з обмеженою відповідальністю «Станція Придніпровська», подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просило скасувати постанову та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. Апеляційна скарга фактично обґрунтована доводами, які наведені в заявленому позові.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду, оцінивши доводи апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Встановлені обставини справи свідчать про те, що розпорядженням голови Онуфріївської РДА від 25.07.2011 року № 480-р. затверджено склад конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення на території району у користування на умовах оренди (п.1 Розпорядження) та затверджено Положення про конкурсну комісію з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди (п.2 Розпорядження).
Крім цього, встановлені обставини справи свідчать про те, що під час проведення конкурсів з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення, розташованих на території району, комісія керувалася Порядком надання земель водного фонду (а.с.6-12). З тексту вказаного Порядку вбачається, що останній затверджений розпорядженням голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 25 липня 2011 року №480-р. (а.с.74).
Позивачем оскаржено п.1 Розпорядження №480-р. з тих підстав, що при його прийнятті відповідач діяв всупереч вимогам ст..137 Земельного кодексу України, якою визначено те, що земельні торги (конкурси) має проводити спеціалізована організація, а не конкурсна комісія, яка створена рішенням органу виконавчої влади.
Затверджені Положення про конкурсну комісію з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди та Порядок надання земель водного фонду позивач вважає протиправними з тих підстав, що при їх прийнятті відповідачем не дотримано вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», в частині процедури прийняття регуляторного акту.
Вирішуючи спірні правовідносини між сторонами та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті п.1 Розпорядження №480-р відповідачем не порушено вимоги закону, оскільки на теперішній час не існує законодавства, яке б регулювало діяльність спеціалізованих організацій по проведенню торгів. Відносно Положення про конкурсну комісію суд першої інстанції зазначив те, що вказане Положення не є регуляторним актом, у зв'язку з чим при його затвердженні відповідач не був зобов'язаний дотримуватися вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Щодо Порядку надання земель водного фонду, суд першої інстанції дійшов висновку, що такого Порядку взагалі не існує в юридичній площині, оскільки спірним Розпорядженням №480-р його затверджено не було.
З такими висновками суду першої інстанції суд апеляційної інстанції не погоджується з наступних підстав.
Відповідно до ст..19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ч.1 ст..19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії …. землі водного фонду (п.«є»ч.1 ст.19 Кодексу).
Відповідно до п.«а»ч.1 ст.58 Земельного кодексу України, до земель водного фонду належать землі, зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами.
Згідно із ч.1 ст.134 Земельного кодексу України, земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Відповідно до ч. 2 ст.135 Земельного кодексу України продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах, крім випадків, встановлених частинами другою і третьою статті 134 цього Кодексу.
Згідно із ч.3 ст.137 Земельного кодексу України, в редакції яка діяла на час прийняття спірного розпорядження №480-р., організатором земельних торгів є орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим чи орган місцевого самоврядування, чи державний орган приватизації, уповноважений здійснювати відчуження земельної ділянки, призначеної для продажу, або державний виконавець відповідно до рішення суду. Проведення земельних торгів здійснює юридична особа, яка має дозвіл (ліцензію) на проведення земельних торгів, на підставі договору з відповідним органом державної влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим чи органом місцевого самоврядування, чи державним органом приватизації.
Отже, з огляду на вказану норму права, проведення земельних торгів має право здійснювати юридична особа, яка має дозвіл (ліцензію) на проведення земельних торгів, а не конкурсна комісія, до якої входять виключно посадові особи державних органів, що затверджено оскарженим розпорядженням №480-р.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність пункту 1 спірного Розпорядження №480-р, оскільки його прийнято не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України. Відсутність законодавчо визначеного порядку діяльності організацій, що мають право на проведення земельних торгів, не надає відповідачу право самостійно врегульовувати земельні правовідносини, оскільки такі питання повинні визначатися лише законом, що прямо передбачено в ч.5 ст.137 Земельного кодексу України, в тій же редакції.
Наслідком протиправності п.1 Розпорядження №480-р, яким затверджено склад конкурсної комісії, є і протиправність п.2 Розпорядження, яким затверджено Положення про таку конкурсну комісію.
Крім цього, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржений позивачем Порядок надання земель водного фонду фактично не існує як юридичний акт, оскільки його не було затверджено Розпорядженням від 25.07.2011р. №480-р.
Такі висновки суду спростовуються тим, що під час проведення конкурсів з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення, розташованих на території району, комісія керувалася Порядком надання земель водного фонду (а.с.6-12). З тексту вказаного Порядку вбачається, що останній затверджений розпорядженням голови Онуфріївської районної державної адміністрації від 25 липня 2011 року №480-р. (а.с.74). Факт наявності такого Порядку та факт його затвердження розпорядженням №480-р. відповідачем не заперечувався, як не заперечувався і факт використання Порядку при проведенні конкурсів з надання водойм.
Суд апеляційної інстанції погоджується з доводами позивача про те, що Положення про конкурсну комісію з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди та Порядок надання земель водного фонду за своєю правовою сутністю є регуляторними актами, у зв'язку з чим під час їх прийняття відповідач був зобов'язаний дотримуватися процедури, яка визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до ст..1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З аналізу вказаної норми права та суті оскаржених рішень вбачається, що Положення про конкурсну комісію та Порядок надання земель водного фонду за своєю правовою природою є регуляторними актами, якими встановлені відповідні правила поведінки (норми права) у сфері надання в оренду водних об'єктів. Вказані акти направлені на правове регулювання господарських відносин, не мають характеру одноразового застосування і стосується не конкретної особи, а не визначеного кола осіб.
Так, в Положенні про конкурсну комісію визначено не лише загальні принципи діяльності комісії, а й порядок проведення конкурсу. У Порядку надання земель водного фонду також визначено процедуру надання в оренду земель водного фонду, зазначені дії, які має вчинити претендент та необхідні умови для надання в оренду земель водного фонду.
Згідно зі ст.9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Статтею 9 цього Закону також визначено, що про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозиций розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Згідно зі ст..6 Закону громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь - у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Таким чином, оприлюднення проекту регуляторного акту у спосіб та у строки, що визначені ст..9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»передбачає за мету забезпечення прав громадян щодо особистої участі в прийнятті регуляторного акту.
Відповідачем порушено процедуру прийняття регуляторного акту, яка визначена Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ст.36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений. Відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акту, тому з питанням про перегляд регуляторного акту звернувся до суду позивач, якого, зокрема, було позбавлено прав, передбачених ст. 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Таким чином, суд апеляційної інстанції, враховуючи критерії правомірності, які пред'являються до рішень суб'єкта владних повноважень та які визначені ч.3 ст.2 КАС України, вважає, що відповідач при прийняті оскарженого рішення (регуляторного акта), діяв не у спосіб, що передбачений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
З цих підстав, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне Положення про конкурсну комісію з надання водойм загальнодержавного значення, розташованих на території району, у користування на умовах оренди та Порядок надання земель водного фонду -визнати нечинними.
З огляду на викладені обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про задоволенні позову.
На підставі викладеного, керуючись п. 3 ч.1, ст. 198, п.4 ч.1, ст. 202, ст.ст.205, 207 КАС України суд,-
Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Станція Придніпровська»- задовольнити.
Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25 червня 2012 року у справі № 1170/2а-1430/12 -скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.
Пункт 1 розпорядження голови Онуфріївської РДА від 25 липня 2011 року № 480-р, яким затверджено персональний склад конкурсної комісії з надання водойм загальнодержавного значення - визнати протиправним та скасувати.
Пункт 2 розпорядження голови Онуфріївської РДА від 25 липня 2011 року № 480-р, яким затверджено «Положення про конкурсну комісію з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення розташованих на території району» - визнати протиправним та скасувати.
Положення про конкурсну комісію з надання водойми (водойм) загальнодержавного значення розташованих на території району та Порядок надання земель водного фонду - визнати нечинними.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.
(Повний текст постанови виготовлено 14.11.2012 р.)
Головуючий: Я.В. Семененко
Суддя: Н.А. Бишевська
Суддя: І.Ю. Добродняк