"04" жовтня 2012 р. м. Київ К/9991/64560/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Калашнікової О.В.
Леонтович К.Г.
Сіроша М.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 25 лютого 2008 року та ухвалу апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 13 вересня 2011 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Виконавчого комітету Ялтинської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Управління головного архітектора виконкому Ялтинської міської ради, третя особа ОСОБА_5 про визнання рішення та дозволу незаконними,-
ОСОБА_4 звернулась в суд з позовом до Виконавчого комітету Ялтинської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Управління головного архітектора виконкому Ялтинської міської ради, третя особа ОСОБА_5 про визнання недійсним рішення Виконавчого комітету Ялтинської міської ради №92 від 26 січня 2006 року "Про надання дозволу на проведення реконструкції та будівництва підсобних та житлових приміщень на території м. Ялта та селищ" в частині затвердження рішення МВК Ялтинського міськвиконкому про проведення реконструкції житлового будинку з забудовою другого поверху за адресою: АДРЕСА_1 що належить ОСОБА_5 та про визнання недійсним дозволу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на виконання будівельних робіт №13-и/02-06 від 08 лютого 2006 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказані рішення порушують інтереси позивача, оскільки в процесі будівництва забудовник вийшла за межі проекту, захопивши частину земельної ділянки позивача, земельна ділянка ОСОБА_5 не відводилась, в своєму рішенні Виконавчий комітет Ялтинської міської ради помилково посилався на Державний акт серії ІІ-КМ №008086, як на документ, який нібито підтверджує право власності ОСОБА_5 на земельну ділянку, так як даний акт виданий на ім'я іншої особи, а відповідно рішення Виконавчого комітету Ялтинської міської ради №92 від 26 січня 2006 року "Про надання дозволу на проведення реконструкції та будівництва підсобних та житлових приміщень на території м. Ялта та селищ" в частині затвердження рішення МВК Ялтинського міськвиконкому про проведення реконструкції житлового будинку з забудовою другого поверху за адресою: АДРЕСА_1 що належить ОСОБА_5 та дозвіл Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на виконання будівельних робіт №13-и/02-06 від 08 лютого 2006 року прийняті з порушенням положень Закону України "Про планування та забудову території".
Постановою Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 25 лютого 2008 року, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 13 вересня 2011 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, ОСОБА_4 звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов.
Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 24 Закону України "Про планування та забудову територій" в редакції, яка була чинною на момент прийняття відповідачами оскаржуваних рішень, фізичні та юридичні особи, які мають намір здійснити будівництво об'єктів містобудування на земельних ділянках, що належать їм на праві власності чи користування, зобов'язані отримати від виконавчих органів відповідних рад, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами, дозвіл на будівництво об'єкта містобудування.
Фізичні та юридичні особи, заінтересовані в здійсненні будівництва об'єктів містобудування, подають письмову заяву про надання дозволу на будівництво до виконавчого органу відповідної ради або Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації..
До заяви додається документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або документ про згоду власника земельної ділянки на забудову цієї ділянки. Перелік інших документів та матеріалів, необхідних для отримання дозволу на будівництво, які додаються до письмової заяви, порядок їх розгляду визначаються регіональними правилами забудови.
Судами встановлено, що власник земельної ділянки згідно державного акту ІІ-КМ №008086 від 14 червня 2001 року, на якій розташована спірна споруда, ОСОБА_6 надала згоду ОСОБА_5 на проведення реконструкції, що фактично стало підставою для зазначення вказаного акту в рішенні Виконавчого комітету Ялтинської міської ради №92 від 26 січня 2006 року "Про надання дозволу на проведення реконструкції та будівництва підсобних та житлових приміщень на території м. Ялта та селищ".
У зв'язку з наведеним колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що відсутність у ОСОБА_5 державного акту на земельну ділянку не може бути підставою для визнання незаконним рішення Виконавчого комітету Ялтинської міської ради №92 від 26 січня 2006 року.
Відповідно до частини чотирнадцять статті 24 Закону України "Про планування та забудову територій" в редакції, яка була чинною на момент прийняття відповідачами оскаржуваних рішень, дозвіл на будівництво об'єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.
Порядок одержання такого дозволу регламентується статтею 29 Закону України "Про планування та забудову територій", Положенням про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженим наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №273 від 05 грудня 2000 року та відповідними регіональними правилами забудови.
У відповідності до статті 29 Закону України "Про планування та забудову територій" в редакції, яка була чинною на момент прийняття відповідачами оскаржуваних рішень, дозвіл на виконання будівельних робіт -це документ, що засвідчує право забудовника та підрядника на виконання будівельних робіт, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд, видачу ордерів на проведення земляних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів.
Дозвіл на виконання будівельних робіт надається на підставі: проектної документації; документа, що засвідчує право власності чи користування (в тому числі на умовах оренди) земельною ділянкою; угоди про право забудови земельної ділянки; рішення виконавчого органу відповідної ради або місцевої державної адміністрації про дозвіл на будівництво об'єкта містобудування; комплексного висновку державної інвестиційної експертизи; документа про призначення відповідальних виконавців робіт.
У разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування для отримання дозволу на виконання зазначених робіт додається копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмової згоди його власника на проведення зазначених робіт.
Згідно з пунктом 2.1. Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженим наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №273 від 05 грудня 2000 року в редакції, яка була чинною на момент прийняття відповідачами оскаржуваних рішень, для одержання дозволу на виконання будівельних робіт забудовник (замовник) повинен подати до інспекції держархбудконтролю такі документи: а) заяву забудовника (замовника), (додаток 1); б) рішення виконавчого органу відповідної ради або місцевої державної адміністрації про дозвіл на будівництво об'єкта містобудування; в) документ, що посвідчує право власності забудовника (замовника) чи право користування (у тому числі на умовах оренди) земельною ділянкою, на якій буде розміщено об'єкт містобудування; г) комплексний висновок державної інвестиційної експертизи; ґ) документи про призначення відповідальних виконавців робіт (виконроба, осіб, що виконують технічний нагляд, авторський нагляд); д) затверджену в установленому порядку проектну документацію (будівельний генеральний план та паспорт фасаду в двох примірниках, пояснювальна записка для реєстрації).
У разі проведення реконструкції, реставрації, капітального ремонту та технічного переоснащення будинків, споруд та інших об'єктів без зміни цільового призначення об'єкта замовник (забудовник) крім рішення виконавчого органу відповідної ради, Київської та Севастопольської державної адміністрації про дозвіл на будівництво подає також копію документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмову згоду його власника на проведення зазначених робіт.
У відповідності до пункту 6.4. Регіональних правил забудови та використання територій в Автономній Республіці Крим, затверджених постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим №241-3/02 від 18 вересня 2002 року для отримання дозволу на проведення будівельних робіт по будівництву, розширенню, реконструкції, капітальному ремонту, реставрації замовник-фізична особа (забудовник) повинен надати в Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю наступні документи: заяву; документ на право користування (власності) земельною ділянкою (державний акт, договір); проектну документації, погоджену з місцевим органом містобудування та архітектури (за необхідності - висновок комплексної державної експертизи): рішення відповідної місцевої ради (органу виконавчої влади) про надання дозволу на будівництво; документи про призначення відповідальних виконавців робіт.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що необхідною умовою для отримання дозволу на проведення будівельних робіт є наявність документу про право власності, користування (в тому числі на праві оренди) земельною ділянкою.
Як вбачаться з матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, у ОСОБА_5 відсутній державний акт на земельну ділянку, на якій розташована спірна споруда.
Колегія суддів вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про те, що враховуючи положення пункту 6.2. Регіональних правил забудови та використання територій в Автономній Республіці Крим, затверджених постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим №241-3/02 від 18 вересня 2002 року дозвіл на проведення будівельних робіт може надаватися без документу, який підтверджу право власності, користування земельною ділянкою, так як вказаний пункт таких положень не містить.
В пункті 6.6. Регіональних правил забудови та використання територій в Автономній Республіці Крим, затверджених постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим №241-3/02 від 18 вересня 2002 року зазначено, що для виконання будівельних робіт по капітальному ремонту та реставрації замовник (забудовник) надають в Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю документи відповідно до пункту 6.2., за винятком документів, які підтверджують право користування (власності) земельною ділянкою. В свою чергу в пункті 6.2. Регіональних правил вказано перелік документів, які повинна надати юридична особа.
Системний аналіз наведених норм вказує на те, що положення пункту 6.6. Регіональних правил могли би бути застосовані до даної справи. Проте, так як положення зазначеного пункту звужують перелік документів, що зазначений в статті 29 Закону України "Про планування та забудову територій" в редакції, яка була чинною на момент прийняття відповідачами оскаржуваних рішень, колегія суддів приходить до висновку що цей пункт суперечить положенням вказаного закону, а тому не підлягає застосування при розгляді даної справи.
Крім того, колегія суддів вказує на помилковість посилання судів при вирішенні даної справи на положення статті 377 Цивільного кодексу України, відповідно до якої до особи, яка придбала житловий будинок, будівлю, або споруду, переходить право власності на земельну ділянку.
В статті 29 Закону України "Про планування та забудову територій" зазначено про необхідність надати документ, який підтверджує право власності, користування земельною ділянкою.
У відповідності до статей 124, 125, 126 Земельного кодексу України в редакції, яка була чинною на момент прийняття відповідачами оскаржуваних рішень, право власності та право користування земельною ділянкою виникає після одержання її власником або користувачем державного акту та його подальшої реєстрації. Право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації.
У зв'язку з зазначеним, колегія суддів вказує на те, що в статті 29 Закону України "Про планування та забудову територій" мова йдеться про державний акт на землю, або договір оренди, а не про документ який підтверджує право власності на нерухомість, що розташована на земельній ділянці.
Враховуючи те, що ОСОБА_5 зазначені документи для отримання дозволу на проведення будівельних робіт не подавались, колегія суддів приходить до висновку, що дозвіл Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на виконання будівельних робіт №13-и/02-06 від 08 лютого 2006 року видано з порушенням Закону України "Про планування та забудову територій", Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженим наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №273 від 05 грудня 2000 року.
Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем не доведено, що сам проект реконструкції порушує її законні інтереси. Позивач посилався на порушення її прав, як власника земельної ділянки, оскільки ОСОБА_5 під час реконструкції захопила частину земельної ділянки позивача. Проте, такі порушення допущенні не відповідачами внаслідок надання дозволу на реконструкцію, а самим забудовником в результаті ухилення від затвердженого проекту реконструкції.
У відповідності до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Системний аналіз вказаних норм свідчить про те, що позивач повинен довести, що рішення суб'єкта владних повноважень порушує його права в сфері публічно-правових відносин.
Позивачем не зазначено, чим саме рішення Виконавчого комітету Ялтинської міської ради №92 від 26 січня 2006 року "Про надання дозволу на проведення реконструкції та будівництва підсобних та житлових приміщень на території м. Ялта та селищ" в частині затвердження рішення МВК Ялтинського міськвиконкому про проведення реконструкції житлового будинку з забудовою другого поверху за адресою: АДРЕСА_1 що належить ОСОБА_5 та дозвіл Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на виконання будівельних робіт №13-и/02-06 від 08 лютого 2006 року порушують її права та законні інтереси в сфері публічно-правових відносин.
Судами попередніх інстанцій дане питання не досліджувалось, а тому воно підлягає дослідженню при новому розгляді справи для всебічного та повного встановлення всіх обставин та прийняття остаточного, законного рішення, з урахуванням встановлених Вищим адміністративним судом України фактів порушення норм матеріального права.
Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи і не можуть бути усунені судом касаційної інстанції
Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-
Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.
Постанову Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим від 25 лютого 2008 року та ухвалу апеляційного суду Автономної Республіки Крим від 13 вересня 2011 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді: