"28" лютого 2012 р. м. Київ К/9991/40084/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Калашнікової О.В. (головуюча)
Сіроша М.В.
Чалого С.Я.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Донецькобленерго»на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2011 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Донецькобленерго» до Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» про скасування припису від 18.01.2011р. № 02/10-01-017, визнання відсутності компетенції та дій правомірними, -
У лютому 2011 року Відкрите акціонерне товариство «Донецькобленерго», яке 26.04.2011 року було перейменоване у Публічне акціонерне товариство «Донецькобленерго» (Товариство), звернулось до суду з позовом до Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго»(ДП «НЕК «Укренерго») про скасування припису від 18.01.2011р. №02/10-01-0017, визнання відсутності компетенції (повноважень) та дій протиправними.
Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем Законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про електроенергетику», «Положення про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 07.08.1996р. №929, Інструкції з організації проведення обстежень електричних, тепловикористовуючих установок, теплових мереж та оформлення їх результатів, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 02.12.2004р. №817, щодо порядку проведення позапланових перевірок суб'єкта відносин у сфері електроенергетики та перевищенням наданих повноважень при проведенні перевірки.
Посилаючись на незаконність проведення відповідачем позапланової перевірки, відсутність у останнього компетенції щодо її проведення та незаконність припису від 18.01.2011р. №02/10-01-0017, просили суд: скасувати зазначений припис; визнати відсутність компетенції (повноважень) щодо проведення позапланових перевірок з питань здійснення контролю за правилами складання актів про порушення Правил користування електричною енергією для населення, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1999р. № 1357, та з питань нарахування сум збитків у відповідності до Методики визначення обсягу та вартості електричної енергії, не облікованої внаслідок порушення споживачами Правил користування електричною енергією, затверджених Постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 04.05.2006р. № 562; визнати протиправними дії щодо порушення ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»та п. 3.4.5 Інструкції з організації проведення обстежень електричних, тепловикористовуючих установок, теплових мереж та оформлення їх результатів, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 02.12.2004р. № 817, при проведенні 17.01.2011р. позапланової перевірки без згоди Міністерства палива та енергетики України; визнати протиправними дії щодо проведення 17.01.2011р. позапланової перевірки за відсутності компетенції (повноважень) та порушення порядку її проведення, яка оформлена актом від 17.01.2011р. № 02/15-06-015.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 29 березня 2011 року позов ВАТ «Донецькобленерго»до ДП «Національна енергетична компанія «Укренерго»задоволено частково.
Скасовано припис від 18.01.2011р. № 02/10-01-0017, винесений Державною інспекцією з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Донецькій області Відокремленого підрозділу Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії в Донбаському регіоні Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго»стосовно ВАТ «Донецькобленерго».
Визнано відсутність компетенції (повноважень) у ДП «Національна енергетична компанія «Укренерго»в особі Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Донецькій області Відокремленого підрозділу Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії в Донбаському регіоні щодо проведення позапланових перевірок з питань здійснення контролю за правилами складання ВАТ «Донецькобленерго»актів про порушення Правил користування електричною енергією для населення, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1999р. № 1357, та з питань нарахування сум збитків у відповідності до Методики визначення обсягу та вартості електричної енергії, необлікованої внаслідок порушення споживачами правил користування електричною енергією, затверджених Постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 04.05.2006р. № 562.
Визнано протиправними дії ДП «Національна енергетична компанія «Укренерго»в особі Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Донецькій області Відокремленого підрозділу Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії в Донбаському регіоні щодо порушення ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»та п. 3.4.5 Інструкції з організації проведення обстежень електричних, тепловикористовуючих установок, теплових мереж та оформлення їх результатів, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 02.12.2004р. № 817, при проведенні 17.01.2011р. позапланової перевірки ВАТ «Донецькобленерго»без згоди Міністерства палива та енергетики України.
Визнано протиправними дії ДП «Національна енергетична компанія «Укренерго»в особі Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Донецькій області Відокремленого підрозділу Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії в Донбаському регіоні щодо проведення 17.01.2011р. позапланової перевірки ВАТ «Донецькобленерго» за відсутності компетенції (повноважень) та порушення порядку її проведення, яка оформлена актом від 17.01.2011р. № 02/15-06-015.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з Державного бюджету України на користь ВАТ «Донецькобленерго»понесені ним судові витрати по сплаті судового збору у сумі 3 (три) грн. 20 коп.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2011 року постанову Донецького окружного адміністративного суду від 29 березня 2011 р. змінено. Абзаци 3 та 5 резолютивної частини постанови виключено. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
У поданій касаційній скарзі Товариство, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Відповідач подав заперечення, у яких повністю не погоджується з мотивами касаційної скарги та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
Заслухавши доповідача, представників сторін, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що ПАТ «Донецькобленерго»зареєстровано 05.03.2007 року Виконкомом Горлівської міської ради Донецької області в якості юридичної особи. До складу позивача входить структурна одиниця «Краматорські електричні мережі»без права юридичної особи, виробничим структурним підрозділом яких є Слов'янський район електричних мереж, відповідно до Положення. Згідно установчих документів Товариство є енергопостачальною організацією, основним предметом діяльності якої є виробництво і постачання електричної енергії, тобто позивач є суб'єктом господарювання у сфері електроенергетики.
ДП «НЕК «Укренерго»зареєстровано 10.08.1998 року Шевченківською районною у м. Києві Державною адміністрацією, включено до ЄДРПОУ.
Державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної та теплової енергії, відповідно до Закону України «Про електроенергетику», здійснює Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії, яка підпорядкована безпосередньо Міністерству палива та енергетики в частині виконання функцій, покладених на Держенергонагляд Положенням про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної та теплової енергії, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України за №929 від 07.08.1996 року (далі - Положення), та діє у складі ДП «НЕК «Укренерго»та його структурних підрозділів.
Головною метою діяльності ДП НЕК «Укренерго»є забезпечення цілісності об'єднаної енергетичної системи України, задоволення держави у сфері енергопостачання, здійснення централізованого оперативно-технологічного управління ОЕС, запобігання порушенням режимів і аваріям системного значення та ліквідація можливих аварій для країни, а до основних напрямків діяльності здійснення державного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії відповідно до Закону України «Про електроенергетику»та Положення.
Метою державного енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії є сприяння забезпеченню сталого функціонування об'єднаної енергетичної системи України, посиленню впливу на суб'єктів електроенергетики та споживачів щодо дотримання ними встановлених режимів виробництва, постачання і споживання енергії та забезпечення споживачами технічного стану електричних та тепловикористовуючих установок та теплових мереж.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про електроенергетику», до принципів державної політики в електроенергетиці належать створення умов безпечної експлуатації об'єктів електроенергетики, а також забезпечення відповідальності енергопостачальників, споживачів та ін.
Відповідно до ст. 9 Закону України «Про електроенергетику», державний нагляд у сфері електроенергетики здійснюють Державна інспекція з експлуатації електричних станцій і мереж та Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, та інші органи, визначені законодавством України.
Державні інспектори з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії мають право:
- безперешкодного доступу до електричних і тепловикористовуючих установок та теплових мереж споживачів та суб'єктів електроенергетики;
- отримувати від споживачів та суб'єктів електроенергетики інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань відповідно до нормативно-правових актів;
- давати споживачам та суб'єктам електроенергетики обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень нормативно-правових актів;
- давати споживачам та суб'єктам електроенергетики приписи про приведення засобів обліку, контролю та регулювання споживання електричної і теплової енергії у відповідність з нормами, правилами і стандартами в електроенергетиці;
- надсилати власникам об'єктів споживача подання про невідповідність займаній посаді працівника електротехнічного профілю, який своєчасно не пройшов перевірку знань з електробезпеки та експлуатації струмоприймачів;
- вимагати від споживачів та суб'єктів електроенергетики додержання встановлених нормативно-правовими актами режимів споживання електричної і теплової енергії;
- надавати приписи щодо неприпустимості продовження експлуатації електричних і тепловикористовуючих установок споживачів, якщо це створює загрозу життю обслуговуючого персоналу, здоров'ю населення;
- застосовувати в установленому законодавством України порядку санкції до суб'єктів господарської діяльності за порушення нормативно-правових актів та складати протоколи про адміністративні правопорушення.
Відповідно до ст. 27 Закону України «Про електроенергетику», суб'єкти господарської діяльності несуть відповідальність за правопорушення в електроенергетиці, зокрема, за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів Національної комісії регулювання електроенергетики України, Державної інспекції з експлуатації електричних станцій і мереж, Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії та порушення умов ліцензій.
Предметом даного спору є законність проведення відповідачем позапланової перевірки, наявність у відповідача компетенції щодо її проведення та законність припису від 18.01.2011р. № 02/10-01-0017
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Закон) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Державним наглядом (контролем), в розумінні ст. 1 зазначеного Закону, є діяльність, зокрема, уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Державний нагляд (контроль), у відповідності до приписів ст. 3 даного Закону, здійснюється за принципами: підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання; гарантування прав суб'єкту господарювання; об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного нагляду (контролю).
Статтею 4 Закону передбачені загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до яких державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання згідно із законом.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
У разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов'язків суб'єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб'єкта господарювання.
Посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з'ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.
Плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб'єкта господарювання.
Перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до відповідного журналу суб'єкта господарювання (за його наявності).
У відповідності до ст. 6 даного Закону, підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.
Судами попередніх інстанцій вірно встановлено, що правовідносини між сторонами регулюються нормами Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а не Закону «Про звернення громадян», оскільки в направленні на проведення заходу №02/10-01/0017 від 13.01.2011 року, зазначено, що перевірка проводиться на підставі наказу №02/10-01/0017 від 13.01.2011 року, вид заходу -перевірка, тип заходу -позаплановий.
Посилання відповідача, як на підставу для проведення позапланової перевірки, на звернення громадянки ОСОБА_5, при цьому посилається на інформаційний лист Міністерства палива та енергетики № 05/32-0993 від 07.10.2010 р., як на підставу необов'язковості отримання згоди центрального органу влади на проведення перевірки, обґрунтовано не прийняті до уваги судами попередніх інстанцій, оскільки необов'язковість отримання згоди центрального органу влади на проведення позапланового заходу прямо протирічить нормам ст. 6 закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», тобто закону, норми якого прямо регулюють порядок проведення позапланових перевірок.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 10 Закону «Про основні засади державного нагляду(контролю) у сфері господарської діяльності»суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право:
вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства;
не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
- посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Статтею 7 Закону визначено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Один примірник акта вручається суб'єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, який складено за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником.
Як вбачається з матеріалів справи примірник акту перевірки, який був вручений позивачу, не містить підпису посадової особи органу державного нагляду (контролю), яка проводила перевірку, у зв'язку з чим, на думку суду, не може бути підставою для винесення спірного припису.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про скасування припису та визнання протиправними дій відповідача при проведення 17.01.2011 року позапланової перевірки позивача.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з такими висновками апеляційного суду.
Доводи касаційної скарги зазначених висновків суду апеляційної інстанції не спростовують і не дають підстав вважати, що апеляційним судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального права.
Згідно ч.1 ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст. 220, 222, 224, 231 КАС України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Донецькобленерго»залишити без задоволення.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2011 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її ухвалення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді:
Суддя О.В. Калашнікова