31 січня 2012 р. Справа № 2а/0470/672/12
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіГорбалінського В.В.
при секретаріКошлі А.О.
за участю:
представників позивача - Фурсенко Л.Й., Горенич Т.І., Шульги І.Г.
представника відповідача - Никитенко Є.В.
представника третьої особи - Барабаш А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпропетровську адміністративну справу за адміністративним позовом обласного комунального підприємства культури "Дніпропетровський академічний театр російської драми ім.М.Горького" до контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - управління культури і туризму Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування листа-вимоги №04-032-05-15/13482 від 21.12.2011 року
10.01.2012 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Обласного комунального підприємства культури «Дніпропетровський академічний театр російської драми ім. М. Горького» до контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування лист-вимогу контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області від 21.12.2011 року № 04-032-05-15/13482 в частині відшкодування зайво виплачених коштів в сумі 4 098 758,20 грн. внаслідок завищення потреб у бюджетному асигнуванні у зв'язку із застосуванням додаткового підвищення посадових окладів працівників театру на 100 % та 30 % за звання академічний, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи та повернути кошти до обласного бюджету, в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах у порядку та розмірах, встановлених у ст.ст. 133-136 КЗпП України.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що контрольно-ревізійним управлінням в Дніпропетровській області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності театру за період з 01.08.2009 року по 30.09.2011 року, за результатами якої складено акт № 03.2-21-16 та направлено лист-вимогу № 04-032-05-15/13482, яким, зокрема, вимагається відшкодувати зайво виплачені кошти в сумі 4 098 758,20 грн. внаслідок завищення потреб у бюджетних асигнуваннях та повернути кошти до обласного бюджету.
Позивач вважає прийняту на підставі акту ревізії вимогу необґрунтованою з огляду на те, що відповідно до наказу Міністерства культури та туризму України від 745 від 18.10.2005 року та постанови КМУ від 22.08.2005 року № 1298 працівникам установ, закладів та організацій освіти, науки та культури, які мають статус національних, академічних, може зберігатися при визначенні максимальних розмірів посадових окладів додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів, що застосовувалися для зазначених працівників. А тому виплата працівникам театру коштів була правомірною.
Представники позивача в судовому засіданні надали пояснення, аналогічні викладених у позовній заяві, та просили задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Представник відповідача проти позову заперечував та зазначив, що умови та порядок оплати праці установ та організацій, що фінансуються з державного бюджету визначаються постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 року № 1298, на підставі якої Міністерством культури та туризму України видано наказ від 18.10.2005 року № 745 «Про упорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки». Постановою КМУ від 28.07.2004 року № 968 «Про впорядкування оплати праці працівників державних академічних театрів» було затверджено перелік академічних театрів, до працівників яких застосовувався додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів на 100 % та 30 %. Відповідно до постанови КМУ від 22.08.2005 року № 790 постанова КМУ № 968 втратила чинність, а в постанову № 1298 були внесені зміни, згідно яких додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів застосовується до працівників установ, закладів та організацій освіти, науки, культури, які мають статус національних, академічних закладів культури, що застосовувалися для зазначених працівників до набрання чинності цієї постанови. Оскільки статус академічний Дніпропетровському театру російської драми ім. М. Горького був наданий у 2007 році, застосування завищеного відсотку підвищення посадових окладів керівним працівникам, художньому, артистичному персоналу та іншим працівникам, не повинно застосовуватися.
Ухвалами суду від 24.01.2012 року, занесеними у журнал судового засідання, в порядку ст. 55 Кодексу адміністративного судочинства України, у справі було допущено заміну відповідача - Контрольно-ревізійне управління в Дніпропетровській області на його правонаступника - Державну фінансову інспекцію в Дніпропетровській області, а також, в порядку ст. 53 цього Кодексу, залучено до участі у справі управління культури і туризму Дніпропетровської обласної державної адміністрації в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.
Представник третьої особи позовні вимоги підтримав в повному обсязі та пояснив, що в 2009, 2010 та 2011 роках ОКП «Дніпропетровський академічний театр російської драми ім. М. Горького» вже мав статус академічний, а тому його працівники мали право на підвищення розмірів заробітної плати з урахуванням додаткових коефіцієнтів до посадових окладів. Крім того, позиція контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області призводить до звуження конституційних гарантій прав і свобод працівників театру, знижує досягнутий рівень заробітної платні і може призвести до суттєвої диспропорції у грошовому забезпеченні працівників театру, що в свою чергу може сприяти таким негативним наслідкам як плинність кадрів та погіршення театрального репертуару.
Суд, заслухавши пояснення осіб, що беруть участь у справі, дослідивши письмові докази в ній та оцінивши їх у сукупності, встановив.
Обласне комунальне підприємство культури «Дніпропетровський академічний театр російської драми ім. М. Горького» зареєстровано 28.12.1994 року та є установою, фінансування якої здійснюється з місцевого бюджету.
Контрольно-ревізійним управлінням в Дніпропетровській області, на виконання Плану роботи на IV квартал 2011 року, було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності в обласному комунальному підприємстві культури «Дніпропетровський академічний театр ім. М. Горького» за період з 01.08.2009 року по 30.09.2011 року, за результатами якої 28.11.2011 року було складено акт ревізії № 04-032-05-15/13482.
В ході ревізії контрольно-ревізійним управління було встановлено, що внаслідок завищення потреби у бюджетних асигнуваннях у зв'язку із безпідставним застосуванням додаткового підвищення посадових окладів працівникам Театру на 100 % та 30 % за звання «академічний» за період серпень-грудень 2009 року та 2010 рік було зайво заплановано, виділено та використано коштів обласного бюджету на загальну суму 4 098 578,20 грн., в тому числі заробітної плати на суму 2 994 723,23 грн. та 1 103 854,97 грн. нарахування на заробітну плату.
21.12.2011 року контрольно-ревізійним управлінням в Дніпропетровській області на адресу обласного комунального підприємства культури «Дніпропетровський академічний театр російської драми ім. М. Горького» було направлено вимогу № 04-032-05-15/13482, пунктом 2 якої вимагається відшкодувати зайво виплачених коштів в сумі 4 098 758,20 грн. внаслідок завищення потреб у бюджетному асигнуванні у зв'язку із застосуванням додаткового підвищення посадових окладів працівників театру на 100 % та 30 % за звання академічний, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи та повернути кошти до обласного бюджету, в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах у порядку та розмірах, встановлених у ст.ст. 133-136 КЗпП України.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначені Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні».
Відповідно до статті 2 вказаного Закону головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Статтею 8 зазначеного Закону встановлені основні функції Головного контрольно-ревізійного управління України і контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, серед яких, зокрема, проведення у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності.
Згідно п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Таким чином, контрольно-ревізійні управління в Дніпропетровській області мало повноваження на здійснення державного фінансового контролю за правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань.
Порядок складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контроль за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства врегульовані Бюджетним кодексом України.
Також, Бюджетним кодексом України визначені повноваження органів Державної фінансової інспекції України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Так, п. 3 ч. 1 ст. 113 вказаного Кодексу передбачено, що до повноважень інспекції належить здійснення контролю, зокрема, за достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників.
Відповідальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства передбачені главою 18 Бюджетного кодексу України, до складу якої входять статті зі 116 по 124 включно.
Пунктом 3 ч. 1 ст. 116 цього Кодексу, яка визначає порушення бюджетного законодавства, встановлено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників.
Згідно статті 117 Бюджетного кодексу України встановлено, що за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 1-3, 10, 11, 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу як зупинення операцій з бюджетними коштами.
В той же час відповідачем не застосовано до позивача вказаний захід впливу, як то передбачено Бюджетним кодексом України.
Як вбачається з вимоги № 04-032-05-15/13482 від 21.12.2011 року контрольно-ревізійним управлінням в Дніпропетровській області вимагається відшкодувати зайво виплачені кошти та повернути їх до місцевого бюджету.
Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України передбачено, що повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету застосовується, як захід впливу, за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Пункт 24 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України встановлює, що порушенням бюджетного законодавства є нецільове використання бюджетних коштів, а стаття 119 встановлює, що нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Представниками позивача було надано до суду копії наступних документів: кошторис на 2008 рік, лімітна довідка про бюджетні асигнування та кредитування на 2008 рік, план використання бюджетних коштів на 2008 рік, штатний розпис вересень 2009 року Дніпропетровського академічного театру російської драми ім. М. Горького, кошторис на 2009 рік, помісячний план використання бюджетних коштів на 2009 рік, лімітна довідка про бюджетні асигнування та кредитування на 2009 рік, план використання бюджетних коштів на 2009 рік, звіт про надходження та використання коштів загального фонду на 2009 рік, штатний розпис липень-грудень 2009 року Дніпропетровського академічного театру російської драми ім. М. Горького, штатний розпис січень-грудень 2009 року Дніпропетровського академічного театру російської драми ім. М. Горького, кошторис на 2010 рік, помісячний план використання бюджетних коштів на 2010 рік, штатний розпис березень 2010 року Дніпропетровського академічного театру російської драми ім. М. Горького, план використання бюджетних коштів на 2010 рік, штатний розпис грудень 2010 року Дніпропетровського академічного театру російської драми ім. М. Горького, лімітна довідка про бюджетні асигнування та кредитування на 2010 рік, звіт про надходження та використання коштів загального фонду на 2010 рік, з яких вбачається, що позивачем здійснювалося витрачання бюджетних коштів на цілі, що відповідають бюджетним призначенням та бюджетним асигнуванням (кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Також, факт нецільового використання бюджетних коштів не був встановлений і відповідачем під час перевірки та відповідних висновків не має в акті перевірки від 28.11.2011 року.
А тому, враховуючи наведені норми чинного законодавства та фактичні обставини справи, суд приходить до висновку, що відповідач висуваючи вимогу про відшкодування зайво виплачених коштів в сумі 4 098 758,20 грн. внаслідок завищення потреб у бюджетному асигнуванні у зв'язку із застосуванням додаткового підвищення посадових окладів працівників театру на 100 % та 30 % за звання академічний, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи та повернути кошти до обласного бюджету, в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах у порядку та розмірах, встановлених у ст.ст. 133-136 КЗпП України, діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, розглянувши по суті встановлені відповідачем порушення, суд зазначає наступне.
Відповідно до наказу Міністерства культури та туризму України від 09.02.2007 року № 65/0/16-07 Дніпропетровському театру російської драми ім. М. Горького було надано статус академічного і наказано іменувати його надалі - Дніпропетровський академічний театр російської драми ім. М. Горького
19.02.2009 року Міністерство культури і туризму України за вихідним № 130/15/15-09 направило лист на ім'я начальника управління культури та туризму Дніпропетровської обласної державної адміністрації з проханням сприяти належному фінансуванню у 2009 році Дніпропетровського академічного театру ім. М. Горького та зберегти умови оплати праці працівників Театру, що діяли у 2008 році.
Аналогічного листа міністерством культури було направлено на адресу голови Дніпропетровської обласної ради народних депутатів і щодо фінансування театру у 2010 році (лист від 16.11.2009 року № 1216/15-09).
Протягом 2009 - 2010 років, за які виявлені порушення, порядок та умови оплати праці працівникам установ, закладів та організацій культури, які мають статус академічних, регулювалися постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери».
Згідно пункту 3 вказаної Постанови установлено, що працівникам установ, закладів та організацій освіти, науки, культури, які мають статус національних, академічних закладів культури може зберігатися при визначенні максимальних розмірів посадових окладів (ставок заробітної плати, тарифних ставок) та ставок погодинної оплати праці додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів, що застосовувався для зазначених працівників до набрання чинності цією постановою. Редакція вказаного пункту встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.2005 року № 790.
Також, постановою КМУ № 790 було скасовано постанову КМУ від 28.07.2004 року № 968 «Про впорядкування оплати праці працівників державних академічних театрів», якою було установлено, що починаючи з 1 січня 2005 року розміри посадових окладів (ставок заробітної плати) керівних працівників, художнього та артистичного персоналу державних академічних театрів підвищуються до 100 відсотків, а інших працівників театрів - до 30 відсотків за переліком згідно з додатком порівняно з розмірами посадових окладів (ставок заробітної плати).
Подібна норма містилася у наказі Міністерства культури і туризму України від 18.10.2005 року № 745, згідно частини 2 пункту 2 якого установлено, що працівникам установ, закладів та організацій культури, які мають статус національних, академічних, може зберігатися при визначенні максимальних розмірів посадових окладів (ставок заробітної плати, тарифних ставок) додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів, що застосовувався для зазначених працівників згідно з чинним законодавством.
Матеріалами справи підтверджується, що в 2008 році розмір фінансування оплати праці працівникам театру здійснювався з урахуванням додаткового коефіцієнту 100 % та 30 % до посадових окладів, а 2009 - 2010 роках цей розмір фінансування оплати праці працівникам театру був забезпечений на рівні не нижчому ніж у попередніх роках, в тому числі у 2008 році.
Також, судом встановлено, що попередня ревізія фінансово-господарської діяльності театру здійснювалася за період з 01.01.2007 року по 01.08.2009 року, проте порушень в частині розміру фінансування оплати праці працівникам театру встановлено не було.
Отже, суд вважає висновок відповідача в частині безпідставного завищення потреб у бюджетному асигнуванні, викладеного у акті ревізії № 03.2-21-16, не обґрунтованим, тобто таким, що зроблений без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
За змістом частин 4, 5 ст.11 КАС України суд повинен визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі вимог та заперечень; з'ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів.
Таким чином, суд дійшов висновку, що поданих сторонами доказів достатньо для встановлення обставин справи та для ухвалення судового рішення.
Одним з принципів адміністративного судочинства, передбачених ст.7 Кодексу адміністративного судочинства України, є принцип законності, який відповідно до ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України, полягає в наступному, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ст.69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.
Відповідно до ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу, а суд згідно ст.86 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку задовольнити позовні вимоги та скасувати лист-вимогу контрольно-ревізійного управління у Дніпропетровській області від 21.12.2011 року № 04-032-05-15/13482 в частині відшкодування зайво виплачених коштів в сумі 4 098 758,20 грн. внаслідок завищення потреб у бюджетному асигнуванні у зв'язку із застосуванням додаткового підвищення посадових окладів працівників театру на 100 % та 30 % за звання академічний, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи та повернути кошти до обласного бюджету, в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах у порядку та розмірах, встановлених у ст.ст. 133-136 КЗпП України.
Враховуючи викладене, керуючись ст.ст. 158-163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Обласного комунального підприємства культури «Дніпропетровський академічний театр російської драми ім. М. Горького» до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - управління культури і туризму Дніпропетровської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним і скасування листа-вимоги - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати лист-вимогу контрольно-ревізійного управління у Дніпропетровській області від 21.12.2011 року № 04-032-05-15/13482 в частині відшкодування зайво виплачених коштів в сумі 4 098 758,20 грн. внаслідок завищення потреб у бюджетному асигнуванні у зв'язку із застосуванням додаткового підвищення посадових окладів працівників театру на 100 % та 30 % за звання академічний, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи та повернути кошти до обласного бюджету, в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах у порядку та розмірах, встановлених у ст.ст. 133-136 КЗпП України.
Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст.254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені ст.186 Кодексу адміністративного судочинства України.
Текст постанови у повному обсязі виготовлений 06.02.2012 року.
Суддя
В.В. Горбалінський