11 жовтня 2011 року 2а-2649/11/1070
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Панченко Н. Д., при секретарі судового засідання Малихіні Д.Ю., за участю
представника позивача: Івашина О.Є.,
представника відповідача : не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Прокурора Тетіївського району Київської області
доТетіївської районної державної адміністрації Київської області
проскасування розпорядження,
Прокурор Тетіївського району Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Тетіївської районної державної адміністрації Київської області про скасування розпорядження Тетіївської районної державної адміністрації Київської області № 136 від 09.03.2010 в частині встановлення терміну його дії щодо надання дозволу.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час проведення перевірки за результатами розгляду заяви громадянки ОСОБА_2 про порушення її права на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, прокуратурою встановлено, що 09.03.2010 відповідачем прийнято розпорядження № 136 за яким громадянці ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення протягом одного року з дня його прийняття проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка розташована на території Тетіївської міської ради за межами населеного пункту за рахунок земель запасу для ведення особистого селянського господарства.
З огляду на те, що відповідач, у даному випаду, не наділений правом на становлення будь-яких обмежень щодо терміну дії такого дозволу, прокурор 18.04.2011 вніс протест на оскаржуване розпорядження, який 29.04.2011 був відхилений відповідачем.
У зв'язку з чим, прокурор, керуючись положеннями статті 21 Закону України «Про прокуратуру»звернувся до суду про скасування оскаржуваного розпорядження.
Прокурор в судовому засіданні позов підтримав та просив його задовольнити.
Відповідач позов не визнав, заперечення надав суду у письмовій формі та просив суд у його задоволені відмовити. В обґрунтування заперечень вказав, що чинне законодавство України, зокрема, Земельний кодекс України, Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не встановлюють будь -яких обмежень та термінів для виконання певних завдань чи робіт, а також для здійснення власних владних повноважень, а відтак, при прийнятті оскаржуваного розпорядження, відповідач діяв у порядку та спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Відповідач у судове засідання 11.10.2011 не з'явився. Водночас, матеріали справи містять письмове клопотання про розгляд справи за його відсутності.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню з огляду на таке.
09 березня 2010 року за результатами розгляду заяви громадянки ОСОБА_2 про надання земельної ділянки у власність, відповідно до положень Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про землеустрій», статей 17, 33, 116, 118, 121 Земельного кодексу України, Тетіївською районною державною адміністрацією Київської області було прийнято розпорядження № 136 «Про надання громадянці ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яка розташована на території Тетіївської міської ради за межами населеного пункту для ведення особистого селянського господарства».
Вказаним розпорядженням було надано дозвіл громадянці ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га (сільськогосподарські угіддя - пасовища) та зазначено, що даний дозвіл дійсний протягом року з дня прийняття цього розпорядження.
09 березня 2011 року громадянка ОСОБА_2 звернулась до відповідача з заявою про продовження терміну дії оскаржуваного розпорядження.
Листом від 10.03.2011 за № 7-13-544 відповідач повідомив заявника про відмову у продовженні дії розпорядження Тетіївської районної державної адміністрації Київської області від 09.03.2011 № 136.
Вважаючи, що рішення відповідача саме від 10.03.2011 за № 7-13-544 є протиправним, громадянка ОСОБА_2 19.03.2011 звернулась до прокуратури Тетіївського району Київської області із заявою про здійснення заходів прокурорського реагування для відновлення, на її думку, порушених прав.
18 квітня 2011 року Прокурором Тетіївського району Київської області було винесено протест за № Н-19 про скасування розпорядження відповідача від 09.03.2010 № 136 в частині встановлення терміну його дії.
В обґрунтування протесту прокурором зазначено, що положеннями статті 118 Земельного кодексу України не встановлено будь-яких строків дії рішень органів місцевого самоврядування, розпоряджень районних державних адміністрацій, у зв'язку з чим, в цій частині оскаржуване розпорядження підлягає скасуванню, як таке, що прийняте всупереч приписам земельного законодавства.
24 квітня 2011 року Тетіївська районна державна адміністрація Київської області за результатами розгляду протесту, листом за № 7.13-1030 надала відповідь, в якій вказала на те що чинне законодавство України не забороняє місцевим державним адміністраціям встановлювати будь - які розумні строки та терміни для виконання певних завдань чи робіт у зв'язку з чим, вважає, що прийняте розпорядження в частині встановлення терміну його дії саме за даних обставин є законним, а відтак, протест прокурора є таким, що підлягає відхиленню.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.
Земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, іншими законами, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України, у редакції, яка діяла на дату виникнення спірних правовідносин, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 Земельного кодексу України, згідно з якою громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.
Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою.
Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Статтею 50 Закону України «Про землеустрій»проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок. Порядок складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, надання громадянину дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є складовою процесу одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.
При цьому, як убачається із змісту статті 118 Земельного кодексу України, розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також його експертиза мають на меті визначення меж земельної ділянки в натурі, а також з'ясування обставин, що можуть бути перешкодою для надання земельної такої ділянки громадянину.
З'ясування таких обставин є обов'язком органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, що передує прийняттю рішення про надання громадянам безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом України «Про місцеві державні адміністрації»від 09.04.1999 № 586 (надалі -Закон України «Про місцеві державні адміністрації»).
Як вбачається із змісту положень статей 6, 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»голова місцевої державної адміністрації приймає акти як нормативного так і ненормативного характеру у формі розпоряджень, які є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).
Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуване розпорядження за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії (ненормативним актом), яке за юридичними наслідками є виконаним в силу самого факту його прийняття (констатує факт надання дозволу), а тому є таким, що вичерпав свою дію одночасно з його прийняттям.
Аналогічна правова позиція висловлена у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 1-9/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в якому Конституційний Суд України встановив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Відповідно до Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.05. 2004 №677, проект відведення земельної ділянки розробляється на основі завдання, затвердженого замовником, що є невід'ємною частиною договору на проведення відповідних робіт. Виконавець у встановлений договором строк розробляє проект землеустрою, який включає текстові та графічні матеріали, обов'язкові положення, встановлені завданням на розроблення проекту, інші дані, необхідні для вирішення питання щодо відведення земельної ділянки.
Як вбачається з матеріалів справи, на виконання приписів оскаржуваного розпорядження, 16.09.2010 тобто, у період дії дозволу, громадянкою ОСОБА_2 було укладено з ТОВ «Експертцентр», як виконавцем робіт, договір на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Відповідно до листа ТОВ «Експертцентр»від 26.09.2011 ним, на виконання договору, розроблений відповідний проект землеустрою.
А відтак, має місце факт виконання оскаржуваного розпорядження.
Крім цього, суд звертає увагу на ту обставину, що термін дії дозволу було встановлено до 09.03.2011. Разом з цим, прокурор звернувся до суду про його скасування лише 06.06.2011. Тобто, після закінчення терміну його дії.
У зв'язку з вищевикладеним, суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, як адміністративний акт, що вичерпав свою дію, є виконаним і не може бути скасований чи змінений.
Разом з цим, суд звертає увагу сторін на ту обставину, що постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 № 1153 затверджено Примірну інструкцію з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, яка встановлює загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади і регламентує порядок роботи з документами з моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів установи.
Так, відповідно пункту 6.2.1 зазначеної Інструкції розпорядчі документі (накази, розпорядженні, рішенні тощо), можуть бути із зазначенням і без зазначення строку виконання. Строки виконання можуть бути вказані у самому документі або встановлені актами законодавства.
Таким чином, суд не приймає до уваги твердження позивача про відсутність повноважень відповідача щодо встановлення строків виконання прийнятих управлінських рішень, у даному випадку дії дозволу для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Суд також вважає за необхідне зазначити, що відповідність рішень суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Адміністративний суд, оцінюючи відповідність чинному законодавству рішення передусім, досліджує його на предмет відповідності принципам Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, принципу обґрунтованості та пропорційності закріпленому в пункті 3 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Принцип обґрунтованості прийнятого рішення, тобто прийняття рішення з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії, вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.
Принцип пропорційності, вимагає від суб'єкта владних повноважень при прийнятті рішення дотримуватись необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
В силу положень частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
На виконання цих вимог, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, довів належними та допустимими доказами безпідставність позовних вимог, а отже виконав покладений на нього обов'язок.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд дійшов висновку, що відповідач діяв у межах повноважень, у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскаржуване рішення не суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства та не є недоцільним, неекономним, неефективним за очікуваними чи фактичними результатами.
У зв'язку з чим, позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 69, 70, 71, 128, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову, - відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішення за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі проголошення лише вступної та резолютивної частини постанови або прийняття постанови у письмовому провадженні, - протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя Панченко Н.Д.
Постанова у повному обсязі виготовлена 14 жовтня 2011 року.