Україна
26 грудня 2011 р. справа № 2а/0570/23053/2011
Приміщення суду за адресою: 83052, м.Донецьк, вул. 50-ої Гвардійської дивізії, 17
час прийняття постанови: 13-30
Донецький окружний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Толстолуцької М.М.
при секретарі Перовій В.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом:
Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» Публічного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат Ілліча» (м.Маріуполь)
до
Прокуратури Старобешевського району Донецької області (смт.Старобешеве)
про
визнання незаконними дії відповідача щодо винесення вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 та скасування вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11
за участю представників сторін:
від позивача - ОСОБА_1 - за довіреністю
від відповідача - ОСОБА_2 - за довіреністю
Дочірнє підприємство «Ілліч-Агро Донбас» Публічного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат Ілліча» звернулось до суду із адміністративним позовом до Прокуратури Старобешевського району Донецької області про визнання незаконними дії відповідача щодо винесення вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 та скасування вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11.
Представник позивача у судовому засіданні підтримав позовні вимоги, просив задовольнити позов у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні позовні вимоги не визнав, просив відмовити у задоволені адміністративного позову у повному обсязі.
Заслухавши пояснення представника позивача та заперечення представника відповідача, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, суд -
12 грудня 2011 року Дочірнє підприємство «Ілліч-Агро Донбас» Публічного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат Ілліча» звернулось до суду із адміністративним позовом до Прокуратури Старобешевського району Донецької області про визнання незаконними дії відповідача щодо винесення вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 та скасування вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11
В обґрунтування позову, позивач посилається на те, що дії Прокуратури Старобешевського району Донецької області, щодо складання та надіслання вимоги про здійснення перевірки додержання земельного законодавства є на думку позивача не законними та такими, що порушують загальні принципи господарювання в Україні. Позивач також зазначає, що наявність у вимозі від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 зобов'язання посадових осіб Позивача з'явитись до Прокуратури Старобешевського району Донецької області є безпідставною, виходить за рамки повноважень Відповідача а є такою, що суперечить Закону України «Про прокуратуру». На підставі викладеного, просив суд визнати незаконними дії відповідача щодо винесення вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 та скасувати вимогу від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11.
Відповідач позовні вимоги не визнав, надав суду письмові заперечення від 23.12.11р. за вих.№86-3424 відповідно до яких зазначив, що вимога прокурора винесена в на підсаві та в рамках повноважень прокуратури згідно з Законом України «Про Прокурауру».
Під час судового розгляду справи судом встановлено, що з метою ефективної реалізації діяльності прокуратури у сфері земельних відносин 30.03.11р. на адресу Прокуратури Старобешевського району надійшла вказівка Прокуратури Донецької області №114окв.
4 жовтня 2011 року наказом Генеральної прокуратури України за №3/2гн було затверджено «Особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього середовища а земельних відносин».
26 жовтня 2011 року Прокуратурою Старобешевського району Донецької області на адресу голови Старобешевської районної державної адміністрації було надіслано вимогу та зобов'язано надати інформацію, щодо суб'єктів підприємницької діяльності, які використовують без оформлення правоустановчих документів земельні ділянки, на яких розташовані будівлі за межами населених пунктів.
Листом від 31.10.11р. за вих.№01-1979-26 Старобешевською районною державною адміністрацією було надано інформацію, щодо вказаних суб'єктів підприємницької діяльності, у ому числі й щодо Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас».
21 листопада 2011 року Прокуратурою Старобешевського району Донецької області на адресу Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» було винесено вимогу на підставі ст.20 Закону України «Про прокуратуру» з вимогою надати у строк до 04.02.11р. до прокуратури району інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розташовані будівлі та споруди агроцехів №17,30,50 Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас». Крім того, прокурор вимагав у визначений строк забезпечити явку до прокуратури району відповідальної посадової особи Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» для надання пояснень.
21 грудня 2011 року Дочірнім підприємством «Ілліч-Агро Донбас» на адресу Прокуратури Старобешевського району Донецької області було надіслано відповідь на вказану вимогу, відповідно до якої підприємство зазначило про відсутність підстав для задоволення вимоги в частині надання інформації щодо наявності правовстановлюючих документів на земельні ділянки та зазначено, що на адресу підприємства не надходила повістка з вимогою з'явитись до прокуратури, що є перешкодою для можливості з'явлення посадових осіб Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» до прокуратури.
Перевіривши матеріали справи, вирішивши питання чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються, чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження, яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин, суд приходить до висновку про те, що позов підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Старобешевською районною прокуратурою Донецької області на виконання на вказівки Прокуратури Донецької області №114окв проводилась перевірка додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства України, у зв'язку з чим, на підставі ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» було надіслано вимогу від 21.11.11р. №86-3094вих.-11, згідно якої Дочірнє підприємство «Ілліч-Агро Донбас» зобов'язано в строк до 04.12.11 надати до прокуратури району інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розташовані будівлі та споруди агроцехів №17,30,50 Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас». Крім того, прокурор вимагав у визначений строк забезпечити явку до прокуратури району відповідальної посадової особи Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» для надання пояснень.
Судом прийнято до уваги, що приписами ст.9 Кодексу КАС України встановлено, що при вирішенні справи суд керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
З аналізу зазначеної норми Закону вбачається що предметом адміністративного процесуального права у сфері публічних правовідносин, що складаються у зв'язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист, є вибір засобу захисту порушеного права.
Особливістю цих відносин є те, що вони пов'язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб'єктів у сфері публічно - правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Конституцією України проголошено розподіл державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу та судову. У системі державної влади прокуратура України займає особливе положення, оскільки її не віднесено до жодної з вказаних гілок. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Прокурорський нагляд є самостійним, специфічним видом державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство у всіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здійснюється від імені держави - України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних та юридичних осіб.
Вичерпний перелік конституційних функцій прокуратури як єдиної системи органів держави наведено у статті 121 Конституції України, а саме на прокуратуру покладаються:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Організація і порядок її діяльності згідно зі статтею 123 Конституції України визначаються як Законом, так і іншими законодавчими актами.
Таким чином, суд, наголошує, що на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і Законом.
Статтею 19 Закону України «Про прокуратуру», передбачено, що предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Повноваження прокурора щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів передбачені ст.20 зазначеного Закону України, при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:
1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";
2) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;
3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
4) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону.
Отже, об'єктом прокурорського нагляду є виконавча діяльність органів влади, місцевого самоврядування, громадських організації та їх посадових осіб, а предметом - Конституція і закони України, які зобов'язані виконувати вищевказані суб'єкти правовідносин.
Завдання ж прокуратури в тому, щоб державні органи, посадові особи діяли на підставі законності, забезпечували відповідно до наданих їм прав і покладених на них обов'язків охорону правопорядку, державних інтересі, прав і свобод громадян. Це вимагає від прокурорів зосередити увагу на дійовому нагляді тим, чи належним чином посадові особи органів державного контролю здійснюють контроль за додержанням законодавства на дорученій їм ділянці роботи, необхідність якого передбачена Конституцією і законами України, і на перевірці його здійснення.
Таким чином, прокуратура зобов'язана засобами прокурорського нагляду жорстко впливати на роботу органів позавідомчого контролю, пов'язану з виявленням правопорушень, встановленням причин останніх, умов, що сприяють їх вчиненню, притягненням винних до відповідальності.
Органи прокуратури, як і інші державні органи зобов'язані здійснювати свої повноваження виключно в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Не допускається втручання в компетенцію інших органів, установ та організації, органи прокуратури не повинні підміняти органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, протилежне свідчило б про вихід за межі наділених їх Конституцією та законами України функції.
Окрім цього, відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
В пункті 6 Рекомендацій 1604 (2003) Парламентської Асамблеї Ради Європи визначено, що органи прокуратури всіх держав Ради Європи у виконанні функцій, не пов'язаних зі сферою кримінального права, мають забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора по захисну прав людини не призводили до конфліктів інтересів і не перешкоджали особам, які прагнуть захисту своїх прав з боку держави, а також, дотримуватись ефективного розподілу влади між різними її гілками в державі у випадках надання прокуратурі додаткових функції при повній незалежності органів прокуратури від втручання на рівні індивідуальних справ зі сторони будь-якої гілки державної влади.
З матеріалів справи вбачається та не заперечується Прокуратурою Старобешевського району, що перевірка проводилась на виконання вказівки Прокуратури Донецької області №114окв, щодо додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства України.
14 серпня 2003 року у Голосі України, номер 151 було опубліковано Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля. Відповідно до п. 1 ст.14 вказаного Закону України він набирає чинності з дня його опублікування.
Згідно з ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2002 N 1958, наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.03р. №312 було затверджено Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Пунктом 1.2 вказаного Порядку встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель та її територіальні органи.
Отже, по суті, за прокуратурою збереглася функція нагляду за додержанням і застосуванням законів, але в межах, встановлених конституційними нормами (у тому числі й Перехідними положеннями). Разом з цим, норми, які передбачають здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів, чітко визначають межі повноважень прокурора.
З огляду на те, що суб'єктом який законодавчо наділено повноваженнями, щодо проведення перевірок, щодо використання та охорони земель визначено Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель та її територіальні органи, суд приходить до висновку, що до повноважень прокуратури не належить проведення перевірки щодо додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства України та прокуратура в даному випадку не повинна підміняти органи відомчого управління та контролю і не повинна втручається у господарську діяльність.
Беручи до уваги висновки суду, відносно розмежування повноважень між прокуратурою та органи відомчого управління, суд приходить до висновку, що вимога від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 Прокуратурою Старобешевського району Донецької області також є неправомірною.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що вимога від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 Прокуратурою Старобешевського району Донецької області про зобов'язання Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» надати у строк до 04.02.11р. до прокуратури району інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розташовані будівлі та споруди агроцехів №17,30,50 Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» та вимога про необхідність забезпечення явки до прокуратури району відповідальної посадової особи Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» для надання пояснень є недійсною та підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог визнати в частині визнання незаконними дії про визнання незаконними дії відповідача щодо винесення вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11, суд зазначає наступне.
Вчинення дій суб'єктом владних повноважень є способом реалізації наданої суб'єкту владних повноважень компетенції. Здійснення дії являє собою процес реалізації наданих законом функцій суб'єкту владних повноважень. Самі по собі дії не тягнуть за собою будь-яких правових наслідків для особи. Правові наслідки для позивача несуть акти індивідуальної дії, як то вимога від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11. Саме вона має вплив на його права та інтереси. Виходячи із завдань Кодексу адміністративного судочинства України, як то захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, судовий захист права може бути здійснений лише за умови наявності порушення прав.
З огляду на вищевикладене, суд зазначає, що вимоги позивача в цій частині не підлягають задоволенню у зв'язку з тим, що обраний позивачем спосіб захисту в цій частині не відповідає об'єкту порушеного права.
Відповідно до ч.3 ст.94 КАС України, якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
На підставі вищевикладеного та керуючись Конституцією України, Законом України «Про виконавче провадження», ст.ст. 2, 9, 11, 70, 71, 72, 79, 86, 94, 158, 160-163, 167, 188, 255, 257 КАС України, суд -
Адміністративний позов Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» Публічного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат Ілліча» до Прокуратури Старобешевського району Донецької області про визнання незаконними дії відповідача щодо винесення вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 та скасування вимоги від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 - задовольнити частково.
Вимогу Прокуратури Старобешевського району Донецької області від 21.11.11р. №86-3094 вих. - 11 та скасування вимоги від 21.11.11р. - скасувати.
Стягнути з Державного бюджету України на користь Дочірнього підприємства «Ілліч-Агро Донбас» Публічного акціонерного товариства «Маріупольський металургійний комбінат Ілліча» (ід.код 34550446) судові витрати у розмірі 14 грн. 11 коп.
Постанову ухвалено у нарадчій кімнаті та проголошено її вступну та резолютивну частини 26 грудня 2011 року.
Повний текст постанови складений 3 січня 2012 року.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Суддя Толстолуцька М.М.