"13" вересня 2011 р. м. Київ К/9991/11654/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :
Калашнікової О.В. (головуюча)
Васильченко Н.В.
Конюшка К.В.
Леонтович К.Г.
Черпіцької Л.Т.
секретар судового засідання -Носадча О.Е.
за участю представників: прокуратури -Чубенко В.В.
третьої особи -ОСОБА_5.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Прокуратури Автономної Республіки Крим на постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 30 квітня 2010 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2011 року у справі за позовом Прокуратури Автономної Республіки Крим до Семеїзської селищної ради Автономної Республіки Крим, треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 про визнання протиправним та скасування рішення №54 від 30.01.2009 року, -
В вересні 2009 року заступник прокурора Автономної Республіки Крим (далі -позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Сімеїзької селищної ради (далі -відповідач) про визнання нечинним рішення Сімеїзької селищної ради №54 від 30.01.2009 року «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки на землях Сімеїзької селищної ради».
В позові вказує, що відповідачем порушено ст. ст. 118, 151 Земельного кодексу України, оскільки дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок відповідачем надано за відсутності розроблених, погоджених і затверджених у встановленому законом порядку матеріалів вибору земельних ділянок, а також безпідставністю відхилення протесту, принесеного на спірне рішення.
Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 30 квітня 2010 року залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2011 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
У касаційній скарзі Прокуратура Автономної Республіки Крим, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а позов задовольнити.
Заслухавши доповідача, пояснення осіб, що приймають участь у судовому засіданні, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що згідно із пунктом 1 рішення 39 сесії 5 скликання Сімеїзької селищної ради №54 від 30.01.2009 “Про надання дозволу на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки на землях Сімеїзької селищної ради”, надано дозвіл на складення проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки у власність, зокрема: ОСОБА_1-орієнтовною площею 0,0600 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_1; ОСОБА_2-орієнтовною площею 0,0500 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою ІНФОРМАЦІЯ_1; ОСОБА_3 - орієнтовною площею 0,055 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_2; ОСОБА_4-орієнтовною площею 0,0347 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_3; ОСОБА_5 -орієнтовною площею 0,0600 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_4; ОСОБА_6 -орієнтовною площею 0,0600 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою АДРЕСА_5. Скасовано п. 1.13 рішення №24 29 сесії 5 скликання від 22.02.2008 року.
Також встановлено, що позивач направив на вказане рішення протест № 7/1-1453вих./08 від 21.07.2009, який мотивовано порушенням ст. ст. 118, 151 Земельного кодексу України; за рішенням відповідача від 07.08.2009 вказаний протест залишено без задоволення.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у органу місцевого самоврядування -Сімеїзької селищної ради, повноважень на задоволення протесту прокурора шляхом скасування рішення, яке прийняте відносно конкретних осіб та стосується їх суб'єктивних прав та послалися на пропуск позивачем строку звернення до суду, передбаченого ст. 21 Закону України «Про прокуратуру».
Між тим такий висновок судами зроблено без урахування та встановлення в судовому рішенні всіх обставин, які мають значення для правильного вирішення всіх позовних вимог позивача з зазначених ним підстав.
Відповідно до ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Згідно ч.1 та ч. 3 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин віл порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративної справи. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті ( вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Абзацом 2 частини 2 статті 20 зазначеного Закону встановлено, що при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право, зокрема, вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень.
Статтею 21 Закону передбачено, що протест на акт, що суперечить закону, виноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
Виходячи з викладеного, прокурор під час виконання нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів органами місцевого самоврядування, на підставі вимог Конституції України, Закону України "Про прокуратуру" правомірно звернувся з протестом до Семеїзської селищної ради Автономної Республіки Крим, якою прийнято спірне рішення.
Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Аналізуючи наведені норми на дату виникнення спірних правовідносин та прийняття оскаржуваної Постанови судом першої інстанції, відповідач мав право, за наслідками розгляду протесту прокурора, скасувати своє власне рішення.
Пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року містить висновок Конституційного Суду України про те, в аспекті конституційного подання положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України; ст. 25, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України визначено, що позивачем в адміністративній справі може бути суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Однак такий суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 50 КАС України, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами (пункт п'ятий частини першої статті 50 КАС України).
Згідно з частинами першою та четвертою статті 21 Закону України „Про прокуратуру" в разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Як вбачається з матеріалів справи, повідомлення про відхилення протесту позивач отримав 31.08.2009 року, про що свідчить відмітка про реєстрацію вхідної кореспонденції на супровідному листі Виконавчого комітету Сімеїзької селищної ради від 28.08.2009 року вих. №02-14/1507. Із позовною заявою заступник прокурора АР Крим звернувся до суду 16.09.2009 року, що підтверджується відбитком штампу органу поштового зв'язку на конверті.
Відповідно до частини першої статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що пропуск строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін.
Вирішуючи спір стосовно доводів представника третіх осіб про пропуск позивачем строків звернення до адміністративного суду із адміністративним позовом, судами зазначено, що п'ятнадцятиденний строк звернення позивача до суду, передбачений ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», пропущений та за таких обставин, на підставі ч. 1 ст. 100 КАС України (в редакції на час звернення позивача до суду), суд першої інстанції в позові відмовив.
Позивач в доводах касаційної скарги та судових дебатах наголошує на власну необізнаність стосовно подачі заяви про поновлення строку звернення до суду та несуттєвість пропуску строку звернення тривалістю в один неповний календарний день; обмеження його конституційного права на звернення до суду; порушення встановленого ст. 11 КАС України принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі.
Відповідно до ч.4, 5 ст. 11 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.
Відповідно до ст. 102 КАС України пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі. Питання про поновлення чи продовження пропущеного строку суд вирішує з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду клопотання. Ухвала суду про відмову в поновленні чи продовженні пропущеного процесуального строку може бути оскаржена особами, які беруть участь у справі.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду звертає увагу на те, що судами першої та апеляційної інстанції не роз'яснювалось позивачу про можливість подачі заяви про поновлення строку звернення в порядку, передбаченого ст. 102 КАС України. В матеріалах справи посилання на вказану обставину відсутні. Питання стосовно поновлення строків звернення позивача судами не досліджено в повному обсязі, між тим, від встановлення цієї обставини та надання їй належної правової оцінки залежить обґрунтованість висновків суду щодо вирішення справи.
Погоджуючись з висновками суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції не врахував, що судом першої інстанції залишені поза увагою позовні вимоги щодо правомірності прийняття рішення Сімеїзської селищної ради №54 від 30.01.09 «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки на землях Сімеїзської селищної ради»без наявності розроблених та погоджених матеріалів вибору земельних ділянок, а також без затвердження їх селищною радою.
Відповідно до ч. 4 ст. 71 КАС України суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов'язку суд витребує названі документи та матеріали.
Зазначене свідчить, що суди попередніх інстанцій не в повній мірі застосували наведені вимоги закону, допустили суттєві порушення норм процесуального права, що позбавляє суд касаційної інстанції можливості прийняти нове рішення.
Згідно ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та ( або) апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись ст. 220, 223, 227, 231 КАС України, колегія суддів, -
Касаційну скаргу Прокуратури Автономної Республіки Крим задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 30 квітня 2010 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2011 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді